II SA/Bd 1487/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi spółki D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz spółki D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] maja 2017 r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na pozostawienie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia SKO wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została nadana [...] czerwca 2017 r. na adres pełnomocnika skarżącej i była dwukrotnie awizowana w dniu [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. Przesyłka nie została odebrana przez adresata. SKO przytoczyło również przepisy art. 44 k.p.a. i uznało, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] czerwca 2017 r. Organ odwoławczy nie podzielił tym samym stanowiska organu I instancji (wyrażonego w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie) o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania. Organ I instancji dokonał bowiem ponownego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji z [...] maja 2017 r. Powtórnie wysłaną decyzję adresat odebrał w dniu [...] lipca 2017 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. S.A. z siedzibą w W., działająca przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), zarzucając naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 44 § 1-4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze, podczas gdy pełnomocnikowi nigdy nie doręczono decyzji I instancji nadanej na Poczcie Polskiej [...] czerwca 2017 r., ani też nie pozostawiono awizo. Formułując te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca sformułował również wniosek dowodowy – domagając się zobowiązania Poczty Polskiej S.A. do przedstawienia, w trybie art. 106 § 5 k.p.a., dokumentu w postaci dyspozycji złożonej przez pełnomocnika spółki co do otrzymywania zawiadomienia o przesyłkach drogą elektroniczną (SMS). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał na złożenie stosownej dyspozycji do otrzymywania elektronicznych powiadomień i oświadczył, iż zawiadomienia przekazanego drogą SMS nie otrzymał odnośnie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r. Ponadto w skardze podniesiono, że na kopercie załączonej przez organ I instancji nie widnieje żadna informacja o pozostawieniu wiadomości do nadawcy, o przyczynie nieodebrania przesyłki oraz o miejscu pozostawienia awiza. Tymczasem, zdaniem skarżącej organ prowadzący postępowanie powinien dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce. Organ odwoławczy poprzestał na ustaleniu, że przesyłka była dwukrotnie awizowana. W tej sytuacji zasadnie należało przyjąć naruszenie przez ten organ dyspozycji art. 44 k.p.a przy ustalaniu terminu doręczenia decyzji adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonego postanowienia według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Wskazać należy, że o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej doręczana jest stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie, przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczania" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 3 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia przez organ odwoławczy, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku formalnej kontroli wstępnej organ stwierdzi przesłanki do wydania takiego aktu. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym. Stwierdzając bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia, ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. W realiach rozstrzyganej sprawy organ odwoławczy przyjął, że kwestionowana odwołaniem decyzja ZDW z [...] maja 2017 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na adres znajdujący się w aktach sprawy. Dla skuteczności doręczenia niezbędne jest stwierdzenie przez organ administracji, że zwrotne potwierdzenie odbioru zostało prawidłowo wypełnione i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) - przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosowanie zaś do § 34 ust. 1 tego rozporządzenia - jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 powyższej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Z w/w przepisów wynika, że dla uznania, że doszło do doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji z [...] maja 2017 r. (nadanej [...] czerwca 2017 r.), nie było wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżoną w drodze odwołania decyzję, skierowana na prawidłowy adres pełnomocnika skarżącej, nie została w sposób prawidłowy doręczona na podstawie art. 44 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma, zawierającego decyzję nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji (nie jest zgodne ze wzorem formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadawanych w postępowaniu administracyjnym określonym w załączniku do Regulaminu świadczenia usług powszechnych – uchwały Nr 143/2013 Zarządu Poczty Polskiej S.A. - dostępnym w BIP na stronie Poczty Polskiej). Z tych też względów należy przypuszczać, że organ I instancji zdecydował się na ponowne doręczenie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nie zawiera więc jakichkolwiek informacji na temat niemożności doręczenia przesyłki jej adresatowi, co skutkowało pozostawieniem przesyłki na okres 14 dni w urzędzie pocztowym. Brak jest również wymaganych informacji na temat zawiadomienia adresata o możliwości odbioru tej przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Ze zwrotnego potwierdzania odbioru nie wynika także informacja o miejscu pozostawienia zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki. W ocenie Sądu, takich informacji nie może zastąpić umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę adnotacji o awizowaniu przesyłki. Powyższe adnotacje nie stanowią dowodu na to, czy i w jaki sposób strona została powiadomiona o tym, gdzie doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo), co uniemożliwiało weryfikację dochowania wymogów określonych art. 44 § 1 – 3 k.p.a. Sąd w tym zakresie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 26 października 2012 r., II GSK 1758/11 oraz z dnia 2 lipca 2013 r., II OSK 572/12, CBOSA). NSA wyraził pogląd, że "organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a." Nie jest również uzasadnione prawnie zastępowanie wymogu wypełnienia formularza zwrotnego potwierdzania odbioru zapisami podanymi w rejestrze elektronicznym umieszczonym na stronie internetowej Poczty Polskiej, w sytuacji gdy Poczta Polska zastrzega, że umieszone w tym rejestrze informacje mają tylko charakter poglądowy. Skoro w niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do pełnomocnika skarżącej nie czyni zadość koniecznym wymogom skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, to tym samym wyklucza przyjęcie zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia. W rezultacie należy uznać, że przedwczesne było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz z naruszeniem zasad określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji ponownie doręczył pełnomocnikowi skarżącej decyzję z [...] maja 2017 r. Dopiero kolejne doręczenie decyzji, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2017 r., uznać należy za skuteczne i powodujące otwarcie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu Sąd chciałby jeszcze się odnieść do kwestii sposobu przekazania zawiadomienia o przesyłce przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, która w ocenie skarżącej ma znaczenie pierwszoplanowe. Powtórzyć należy, że zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie art. 44 § 2 k.p.a. kolejność miejsc, w których adresat może z nim się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. W pierwszej kolejności jest to zbiorcza skrzynka oddawcza. Jeżeli taka skrzynka nie została zainstalowana lub jest uszkodzona, doręczyciel operatora wyznaczonego będzie mógł pozostawić zawiadomienie w jednym z miejsc wymienionych we wskazanym przepisie. Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W orzecznictwie podkreśla się też, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2010 r. II OSK 350/09 – dostępny na stronie CBOiS). Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji papierowej o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Należy więc przyjąć, że przewidziana w § 37 w/w rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. możliwość przekazania zawiadomienia o przesyłce drogą elektroniczną (na wniosek adresata) nie może uchylić ustawowego wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, jak i treść art. 133 § 1 p.p.s.a. (przewidującego zasadę przeprowadzania kontroli legalności w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję) Sąd oddalił wniosek dowody zawarty w skardze. Reasumując - mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).