II SA/Bd 1497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr X/255/15 w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy stwierdza nieważność paragrafu 5 punkt 7 zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 1497/15 Uzasadnienie Wojewoda Kujawsko-Pomorski działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2015r., poz. 1392) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., Nr X/255/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy (Kujaw.2015.2576) zarzucając naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.). Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 o ochronie przyrody w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Aktem tym wyznaczony został Obszar Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy, zwany dalej "OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy". W uchwale określono nazwę wyznaczonego obszaru chronionego krajobrazu, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Na podstawie art. 23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania Radzie Miasta Bydgoszczy i Radzie Gminy Osielsko. Natomiast na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekt uchwały sejmiku województwa został przekazany do uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W załączniku nr 1 do uchwały określone zostało położenie i obszar OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy. Wskazano cel ochrony. Odnośnie położenia i charakterystyki obszaru wskazano m.in., że charakteryzuje się on wielorakością form morfologicznych obejmujących tereny źródliskowe, m.in. Strugi Myślęcińskiej, Zacisze, Strugi Rynkowskiej. Wskazano, że obszar ten podlega silnej antropopresji ze względu na pełnienie ważnej funkcji rekreacyjnej dla mieszkańców miasta Bydgoszczy (Leśny Park Kultury i Wypoczynku w Myślęcinku oraz duża koncentracja ogródków działkowych). Mapę OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta zawarto w załączniku nr 2. Wykaz współrzędnych punktów załamania granicy OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy ujęto w załączniku nr 3 do uchwały ( §1-3). W § 5 uchwały na obszarze OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy wprowadzono następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 5) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej lub rybackiej; 6) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; 7) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 6 uchwały zawarte zostały przepisy przejściowe. Wskazano, że do postępowań, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w których przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz. 793), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie niniejszej uchwały. W § 9 uchwały wskazano, że traci moc uchwała Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz. 793), w części dotyczącej OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy wraz z załącznikiem nr 10. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., Nr X/255/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy zarzucił naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. W oparciu o tak podniesione zarzuty skargi organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał się na kompleksowe uregulowanie zaskarżoną uchwałą sprawy OCHK i konieczność porównania dotychczasowych regulacji, które wskazują na zmianę obszaru OCHK oraz zmiany w treści katalogu zakazów, o których mowa w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności zniesione zostało odstępstwo od zakazu zabudowy ustalone w § 2 ust. 6 uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. Uchwała ta w § 2 ust. 1 pkt 8 wprowadzała zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast w § 2 ust. 6 uchwały wprowadzała odstępstwo od zakazu: " Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty". Wojewoda podkreślił, że wskazane zmiany dotyczą całego obszaru OCHK. Zdaniem Wojewody wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu nie zostało pozostawione wyłącznie uznaniu administracyjnemu, lecz ulega ograniczeniom wynikającym z zasady proporcjonalności. Uzasadnienie projektu uchwały powinno w związku z tym zawierać rozważania z zachowaniem zasady pomiędzy chronionym prawem własności a prawem ochrony środowiska. W przekonaniu organu nadzoru uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz dokumenty, do których się ono odwołuje nie dowodzą wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. Uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia przyczyn rezygnacji z dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w linii 100m w stosunku do poprzedniej regulacji aktu prawa miejscowego. Nie dowodzi, aby przeprowadzono analizę zasadności obowiązywania zakazu zabudowy dla obszarów OCHK, nawet pomimo wniosków zainteresowanych gmin pozyskanych w trybie opiniowania (tym samym ustalono zakaz bez wymaganej specjalistycznej analizy). Wojewoda powołał się na zmianę sytuacji właścicieli nieruchomości w obszarze funkcjonowania zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wojewoda wskazał, że Sejmik technicznie wystąpił o opinie właściwych miejscowo rad gmin, których to opinii jednak nie ocenił merytorycznie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją, że zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100m stanowi powtórzenie wcześniejszych regulacji prawa miejscowego i nie stanowi nowej sytuacji prawnej. Organ działał w granicach upoważnienia ustawowego (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Argumenty dotyczące pogorszenia sytuacji właścicieli działek położonych w obszarze oddziaływania zaskarżonej uchwały wskazywać mogą jedynie na interes faktyczny, a nie naruszenie interesu prawnego. Na poparcie stanowiska o słuszności podjętej uchwały organ powołał się na zasadę proporcjonalności. Uzasadniając zniesienie odstępstwa od wprowadzonego zakazu organ powołał się na trudności interpretacyjne, które spowodowane były poprzednią regulacją w zakresie zbiorników antropogenicznych i ich renaturyzacji z uwagi na brak zabiegów pielęgnacyjnych ze strony człowieka, czy też podział w literaturze przedmiotu na zbiorniki sztuczne i naturalne. Pojęcie "innych zbiorników wodnych" jest również nieokreślone, każdy przypadek należy badać indywidualnie. Odnośnie nie wprowadzenia odstępstwa co do niestosowania zakazu do: "terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty"- organ stwierdził, że wyjątek ten pozostaje w sprzeczności z istotą ochrony form przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., Nr X/255/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy (Kujaw.2015.2576) . Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ograniczeń wprowadzonych w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, którym to przepisem na obszarze OChK Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Stosownie do treści tego przepisu oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz, co oznacza, że co do zasady, zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, aby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. Zaskarżona uchwała zastąpiła poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego - uchwałę Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz. 793) , która również wprowadzała ograniczenia w zakresie odległości lokalizacji obiektów budowlanych od zbiorników wodnych, ale dopuszczała również wyjątki od tych ograniczeń. Dokonując analizy przepisu § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały z poprzednio obowiązującym aktem prawa miejscowego - dostrzega się różnicę polegająca na niewprowadzeniu obecnie przez organ samorządu terytorialnego wyjątków od zakazów. W poprzednio obowiązującej uchwale z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w § 2 pkt 8 również wprowadzano zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przewidziano jednak wyjątek od wprowadzonych ograniczeń, ponieważ zniesiono w ust. 6 zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 stanowiąc, że nie dotyczy on zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Wobec powyższego spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tak naprawdę braku wprowadzenia wyjątków od zakazów ustalonych w § 5 zaskarżonej uchwały, co stanowi różnicę w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu. Przybliżając zagadnienie wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń należy zwrócić uwagę, że znajdują one umocowanie w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, który na zasadzie uznania administracyjnego umożliwia sejmikowi województwa wprowadzenie zakazów enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 24 ust. 1 w pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wprowadzał w zakresie odległości umiejscowienia obiektów od zbiorników wodnych zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z mocy ustawy wprowadzone zostały wyjątki od zakazów, o których mowa w ust. 1. I tak w ustępie 2 uregulowano, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. W ust. 3 wprowadzono, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Powyżej przytoczone wyjątki ustawowe od wprowadzonych zakazów z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody znajdują również zastosowanie do ograniczeń zawartych w § 5 zaskarżonej uchwały. Można przyjąć, że przez pryzmat wyjątków ustawowych od wprowadzonych zakazów zatarciu ulega różnica pomiędzy ograniczeniem z § 2 ust. 1 pkt 8 i jego wyłączeniem wynikającym z § 2 ust. 2 uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011r. a tym z ustawy. Zgodzić należy się jednak ze skarżącym, że w stosunku do poprzednio obowiązującego aktu prawa miejscowego w sprawie OChK w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały zaostrzono dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarte w uchwale nr VI/106/11 z 21 marca 2011r. poprzez nie wprowadzenie wyłączenia od ograniczeń. Wprowadzone natomiast nową regulacją prawo zakazu lokalizowania obiektów przy zbiornikach wodnych ingeruje w prawo własności, co jest dopuszczalne ale z poszanowaniem zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP, a zwłaszcza zasadą proporcjonalności, która powinna ważyć prawa podmiotowe wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. W ocenie Sądu należy zatem zgodzić się z zarzutem braku poszanowania zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu zakazu w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zasady proporcjonalności w związku z podniesionym zarzutem skargi naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy wskazać, że ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w przywołanym przepisie wskazanym i tylko w zakresie koniecznym dla ochrony tej wartości (proporcjonalnie). Koniecznym zatem jest wyważenie prawa własności oraz ochrony przyrody, jako części środowiska. W myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 k.c. stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Wobec tego co powiedziane zostało wyżej, źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. Warto również odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, iż "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Ma rację organ, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej jest podyktowane zasadą ochrony krajobrazu, a ustalenia OChK są wiążące przy opracowywaniu projektów studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę oraz rozpatrywania zgłoszeń zamiaru wykonywania robót budowlanych. Prawo wprowadzone zaskarżoną uchwałą w zakresie zakazów powoduje oprócz ingerencji w prawo własności również ograniczenie władztwa planistycznego gmin. Działanie to mieści jednak w granicach dopuszczonych przez art. 5 Konstytucji głosząc, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem również jego ochrona ma rangę konstytucyjną. Państwo jest zatem uprawnione do wdrożenia rozwiązań które zapewnią realizację tego celu, nawet wówczas gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich - o ile tylko spełniony będzie wymóg proporcjonalności rozwiązań. Rozważania o poszanowaniu zasady proporcjonalności powinny uwzględniać kryteria, którymi powinien kierować się organ przy podejmowania aktu wprowadzającego ograniczenia. I tak ingerencja we władztwo planistyczne gminy powinna następować wyłącznie w odniesieniu do krajobrazów priorytetowych, a zatem wymagających szczególnej ochrony. Krajobrazy priorytetowe nie są ustalane arbitralnie przez administrację rządową. Ich identyfikacji dokonuje jednostka samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego przy udziale wszystkich zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego. Zakres urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu został ograniczony do minimum niezbędnego dla zachowania walorów krajobrazowych. Dodać również należy, że uchwalone urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu co do zasady nie mają zastosowania wobec obiektów już powstałych. Należy zgodzić się z organem, że wpływ uchwalenia urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu na postępowania w toku został uregulowany przez sejmik województwa w § 6 zaskarżonej uchwały stanowiąc: " Do postępowań, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w których przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz. 793), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie niniejszej uchwały". Tak więc w przepisach końcowych ww. aktu określono zasady o charakterze wyłącznie prospektywnym. Przy spełnieniu jednak kryteriów zachowania zasady proporcjonalności ważny czynnik odgrywa udział wszystkich zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego przy identyfikacji krajobrazów priorytetowych przez samorząd terytorialny szczebla wojewódzkiego. Musi istnieć pełne przekonanie, że zakres urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu został ograniczony do minimum niezbędnego dla zachowania walorów krajobrazowych. W przedmiotowej sprawie kierując się powyżej nakreślonymi wymogami zachowania zasady proporcjonalności dostrzega się arbitralne ustalenie krajobrazu przez administrację rządową. W ocenianej sprawie należy podkreślić, że uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2015 r. Nr XV/235/15 w sprawie zaopiniowani projektu uchwały Sejmiku Województwa Nr X/255/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta Bydgoszczy przyjętego przez Sejmik uchwałą IX/220/15 z dnia 22 czerwca 2015 r. zaopiniowano negatywnie projekt uchwały. Rada Miasta Bydgoszcz w uwagach i wnioskach wniosła o zmiany redakcyjne projektu uchwały w zakresie wprowadzonych w § 5 zakazów oraz o zmiany w załącznikach do uchwały od 1 do 3. W zakresie wprowadzonego zaskarżoną uchwałą ograniczenia lokalizacji obiektów od zbiorników wodnych w negatywnej opinii wobec przedłożonego projektu Rada Miasta Bydgoszczy w uchwale z dnia 29 lipca 2015 r. zaproponowała zmiany względem wprowadzonego zakazu. W uzasadnieniu uchwały sejmiku wyjaśniono odnośnie żądania wprowadzenia wyjątków od zakazów zawartych w § 5 pkt 5 i 7 projektu uchwały, że proponowane zmiany wymagają sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych i z powodów formalnych wniosek nie mógł zostać uwzględniony ( k- 10 akt sądowych). Ustawodawca przewidział kompetencje sejmiku województwa do wprowadzenia ograniczeń w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu w formie zakazów w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ograniczenia te wprowadzane są fakultatywnie. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Uchwała o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zmierza jednak wyłącznie do ustalenia, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic, jak również czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 486). W ocenie Sądu w świetle argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w zakresie zakazu wprowadzonego w § 5 pkt 7 należy dopatrzeć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd ma świadomość, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku. Ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne. W tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz: np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Zaopiniowanie przez właściwe miejscowo rady gminy oznacza, że należy rozważyć stanowisko organu opiniującego i dać temu wyraz w uzasadnieniu aktu. Sejmik w niedostateczny sposób odniósł się do opinii Rady Gminy Bydgoszcz, czego dowodem jest karta 10 akt sądowych od słów "postulat wprowadzenia w granicach administracyjnych miasta Bydgoszczy wyjątków od obowiązujących zakazów ujętych w § 5 pkt 5 i pkt 7 wymaga sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych i z powodów formalnych nie może zostać uwzględniony w niniejszej uchwale". Oznacza to, że dotychczas sporządzone ekspertyzy przyrodnicze nie zawierały odpowiednio zebranego materiały dowodowego. Gdyby były zupełne bez trudu można by odnieść się do zakazów wprowadzanych zaskarżoną uchwałą. Konieczność powtórzenia ekspertyz oznacza, że uchwała została podjęta przedwcześnie. Zmiana przepisów nie powinna decydować o konieczności podjęcia uchwały w sytuacji, gdy nie było pełnej wiedzy co do ograniczenia wprowadzonego w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych przy zbiornikach wodnych. Obecnie wprowadzony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości. Wprowadzenie zakazów nie może odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją jak np. zasadę równości podmiotów, która wymaga, by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zachowania tych proporcji zabrakło i w ocenie Sądu zarzuty skarżącego w tym przedmiocie zasługują na uwzględnienie. Uzasadniony jest zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przez niewłaściwe rozpoznanie potrzeby ochrony walorów przyrodniczych i powierzchownej oceny potrzeby ochrony prawa własności. Wprowadzając ograniczenie lokalizacji obiektów budowlanych w pasie ochronnym, uchwałodawca jak twierdzi, opierał się na ekspertyzie przyrodniczej, zawierającej określone rekomendacje. Wprowadzone zakazy nie odzwierciedlają jednak kompleksowo przedstawionych rekomendacji. W trakcie trwania procedury zmierzającej do podjęcia uchwały, kilka gmin postulowało też złagodzenie warunków lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegu. Wobec powyższego oprócz braku przekonującego uzasadnienia co do poszanowania zasady proporcjonalności uwzględnionej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dostrzega się arbitralne działanie organu. Wobec powyższego zarzut dotyczący nieprawidłowego współdziałania organów należy uznać za uzasadniony. Niewątpliwie wyrażenie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Oznacza to, że nie wiąże ona organu, wymaga jednak zajęcia określonego stanowiska, by zasada współdziałania nie była oceniona jako iluzoryczna. Zgodnie z celem przepisu art. 23 ust. 2 ustawy proces opiniodawczy powinien polegać na rozpatrzeniu opinii (zbadaniu jej merytorycznej zasadności) w sposób, który pozwoli na merytoryczne uwzględnienie lub oddalenie postulatów i potrzeb zainteresowanych gmin, dotyczących konkretnego obszaru projektowanego OCHK. Formalnie niewiążący charakter opinii, jak słusznie podkreśla skarżący nie zwalnia z potrzeby jej merytorycznej oceny (przydatności dla sprawy). Inne zapatrywanie świadczyłoby o iluzoryczności wymogu opiniowania i prowadziło do kwestionowanej w orzecznictwie, arbitralności działania organów. W niniejszej sprawie dotyczącej ochrony przyrody, należy zgodzić się ze zdaniem strony skarżącej, że waga współdziałania szczególnie istotna i podkreślona nawet formą "uzgodnienia" w obecnym brzmieniu ustawy dowodzi potrzeby rzetelnego współdziałania również z partnerami lokalnego samorządu. Odnosząc się do wniosków zawartych w opiniach, organ stwierdził, że wymagałoby to sporządzenia kolejnych ekspertyz przyrodniczych. Działanie organu i stanowisko zajęte wobec przedstawionych opinii, prowadzi więc do wniosku, że ekspertyza będąca podstawą oceny, który obszar powinien podlegać ochronie, nie była dość wnikliwa, wszechstronna i jednoznaczna, skoro możliwość ewentualnej weryfikacji obszaru chronionego wymagałaby sporządzenia nowej ekspertyzy, (a więc byłaby możliwa). W tych warunkach należy stwierdzić, że uchwała miała charakter dowolny, gdyż opierała się na dokumencie, który nie pozwalał na przekonywujące umotywowanie wprowadzonych zakazów czy ich zniesienia dla określonego terenu czy ochrony określonych walorów przyrodniczych. Argument organu o niewiążącym charakterze opinii pozostaje w tych okolicznościach bez wpływu na krytyczną ocenę podjętej uchwały. W przedmiotowej sprawie proces współdziałania narusza cytowaną normę prawną, co dowodzi arbitralności działania organu, bowiem o ile technicznie wystąpiono o opinie, to merytorycznie nie zostały one ocenione. Odzwierciedleniem arbitralnego działania Sejmiku jest stanowisko uzasadnienia zaskarżonej uchwały w części trzeciej (k- 10 akt sądowych) oraz w wypowiedzi w protokole z sesji Sejmiku odzwierciedlające przebieg prac nad podjętą uchwałą przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 24 sierpnia 2015 r. odzwierciedla Protokół Nr X/15 z X sesji Sejmiku gdzie wskazywano, że ocena merytoryczna opinii wymaga sporządzenia waloryzacji przyrodniczych, a jednocześnie należy podjąć uchwałę z uwagi na bliską zmianę przepisów ustawy. Takie działanie stanowi lekceważenie obowiązujących przepisów. W tych okolicznościach należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska organów współdziałających, z naruszeniem zasady proporcjonalności i bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia wprowadzonych regulacji, przez co ma ona charakter dowolny i arbitralny. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.