II SA/Bd 1498/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1498/10 Uzasadnienie Prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Nr [...] Wojewoda T. nakazał J. K. i D. K. w terminie [...] miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji rozbiórkę samowolnie wniesionego pawilonu handlowo - usługowego przy ul. S. C. [...] w T. wraz z przynależną infrastrukturą. Po wysłaniu w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienia z zagrożeniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T.wydał - na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 i art. 64a §1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2010 r. (Dz. Urz. GUS, Nr 5, poz. 37), w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie sygn. [...] o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na J. K. – (aktualną współwłaścicielkę w 14/15 części ww. nieruchomości) jednorazowej grzywny [...] zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem nakazanej rozbiórki oraz opłaty za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł, pouczając o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia. Powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi wyżej wymienionej wraz z odpisem tytułu wykonawczego. [...] września 2010 r. zgłosił on oparty na art. 33 pkt 8 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a nadto zarzut naruszenia art. 40 § 2 Kpa poprzez przyjęcie możliwości doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. sygn. [...] na podstawie art. 123 Kpa i art. 34 § 4 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. orzekł o nie uwzględnieniu zgłoszonego zarzutu stwierdzając, że wymierzona grzywna jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze polegające na wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Nadto organ powołał się na art. 125 § 1 i 126 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r., wg których w razie wykonania obowiązku nałożone a nieuiszczone i nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu, zaś na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach w całości lub w części zwrócone. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik J. K. zarzucił naruszenie art. 7 § 2 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. poprzez niepodjęcie żadnych kroków mających na celu ustalenie, jaki byłby faktyczny koszt rozbiórki i tym samym, czy przewyższałby wysokość grzywny, co pozwoliłoby przekonać stronę, iż zastosowany został najmniej uciążliwy środek. Wg skarżącego organ powinien wybrać wykonanie zastępcze jako środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wybierając zaś grzywnę, w ogóle tego nie uzasadnił. Nadto wskazał na uznaniowy charakter grzywny, który obligował organ do uzasadnienia, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Zarzucono też naruszenie art. 40 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż strona mogła ustanowić pełnomocnika sprawy przed wszczęciem postępowania, bowiem z formalnoprawnego punktu nie można doręczać tytułów egzekucyjnych pełnomocnikowi, jeżeli w postępowaniu egzekucyjnym nie ustanowiono jeszcze pełnomocnika. Tym samym organ w pierwszej kolejności winien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i powiadomić o tym stronę, a wówczas do sprawy przystąpić mógłby w charakterze pełnomocnika adwokat bądź radca prawny. Podniesiono też, że obiekt, którego rozbiórka została nakazana, spełnia wymogi z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż jest zgodny z miejscowym planem oraz, że strona legitymuje się uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, co przesądza o braku konieczności rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 138 § 1 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) i art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2, art. 34 § 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy stwierdzając, że brak podstaw do uznania, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny nie stanowi przesłanki do uznania za spełnienie art. 33 pkt 8 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. Organ powołał się na art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy określający sposób ustalenia wysokości jednorazowej grzywny w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części niepozostawiający organom możliwości skorzystania z administracyjnego uznania. Pozostałe podnoszone w zażaleniu kwestie organ uznał za niespełniające kryteriów zarzutów w rozumieniu art. 33 tej ustawy. W skardze pełnomocnik J. K. wniósł o uchylenie tego postanowienia podnosząc zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa oraz – art. 15 § 1,art. 26 § 5 pkt 1 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r., przez przyjęcie, że strona mogła ustanowić pełnomocnika sprawy przed doręczeniem tytułu wykonawczego, czyli faktycznie przed wszczęciem postępowania. Ponadto zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez doręczenie tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który nie mógł być ustanowiony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi. Oznacza to m. in. że zobowiązany jest reagować także na ewentualne inne uchybienia pominięte lub niedostrzeżone przez skarżącego. Rozpatrując skargę przy uwzględnianiu powyższych kryteriów należało uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Na początku należy stwierdzić – po myśli przepisów przywoływanej ustawy z 17 czerwca 1966 r., że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalnością egzekucji. Jeśli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów to wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów zostały taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229. poz. 1954 ze zm.). Zgłoszony przez pełnomocnika J. K. zarzut w związku z doręczonym mu postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na ww. grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazanej rozbiórki pawilonu handlowo – usługowego, oparty został na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy. Powyższy przepis przewiduje jako podstawę zarzutu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i zdaniem pełnomocnika skarżącej mniej uciążliwym środkiem byłoby orzeczenie wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. uznał powyższy zarzut za nietrafny ograniczając się do stwierdzenia, iż w razie wykonania przez stronę obowiązku, grzywna zostanie umorzona, a w przypadku jej uiszczenia przed wykonaniem obowiązku, może być na wniosek zwrócona. Z kolei [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jako organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie w którym zarzucono brak ustaleń pozwalających na stwierdzenie, który ze środków egzekucyjnych w konkretnym przypadku byłby mniej uciążliwy – grzywna czy wykonanie zastępcze, jak i brak wykazania, dlaczego grzywnę orzeczono w takiej właśnie wysokości - skupił się wyłącznie na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń dotyczących wysokości grzywny, wskazując sposób jej ustalenia oraz powołując się na przepis art. 124 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. wyłączający uznaniowe określenie kwoty grzywny w razie obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Tymczasem kwestia wysokości grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres normowany przepisem art. 33 pkt 8 przywoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - gdyż o ile w wymienionym przepisie chodzi o sposób prowadzenia egzekucji (wybór środka egzekucyjnego), to grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych. Innymi słowy jest jednym ze sposobów prowadzenia egzekucji świadczeń niepieniężnych. W ramach zarzutów nie można więc rozpatrywać stopnia dolegliwości tego samego środka. W zakresie wysokości grzywny przysługuje zobowiązanemu natomiast odrębny środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, o którym mowa w art. 122 § 3 tej ustawy. Przepis ów stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wynika więc z niego zdaniem Sądu wyraźnie, że ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów co do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 (m.in. zarzutów dot. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym także co do jej wysokości. Z akt administracyjnych wynika zresztą, że z możliwości tej pełnomocnik strony skorzystał. Zaznaczyć dodatkowo należy też, że inne stanowisko w omawianej kwestii oznaczałoby możliwość "zajmowania się" przez organ egzekucyjny dwukrotnie wysokością tej samej grzywny; raz przy rozpatrywaniu zarzutów i kolejny raz przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie. Należy dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć, że identyczna do powyższej interpretacja przepisu art. 33 pkt 8 przywołanej ustawy z 17 czerwca 1966 r. w nawiązaniu do kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia prezentowana jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. II SA/Wr 406/09, WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2009 r. II SA/Po 560/09, WSA w Warszawie z 11 maja 2004 r. IV SA 4122/02, WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. II SA/Gl 208/08). Tak więc organ odwoławczy w istocie nie odniósł się w ogóle do opartego na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu pełnomocnika strony zawartego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., mimo iż ciążył na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Tym samym w ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa w związku z art. 126 i 140 Kpa oraz w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z kolei organ pierwszej instancji, mimo że zajął stanowisko co do stawianego zarzutu, to jednak stanowisko to nie zostało poprzedzone jakimikolwiek ustaleniami, a jego uzasadnienie nie może być uznane za mogące przekonać stronę o jego prawidłowości, stosownie do wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania. Przepis art. 33 pkt 8 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący podstawę wniesionego w niniejszej sprawie zarzutu należy odczytywać w powiązaniu z art. 7 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dlatego też obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zbadanie na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy sytuacji zobowiązanego, by w celu przymuszenia go do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej, zastosować środek egzekucyjny wystarczający do osiągnięcia celu postępowania, który jednocześnie będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych, mając na uwadze charakter obowiązku J. K., organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119-126 ustawy lub wykonania zastępczego - art. 125-135. Jakkolwiek z tych dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego bezpośrednio do wykonania obowiązku niewątpliwie prowadzi wykonanie zastępcze, to jednak – wbrew regule zawartej w art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy nie wynika bynajmniej brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji tego rodzaju obowiązku zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Ze względu na to, że ww. ustawa z 17 czerwca 1966 r. nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemnej relacji między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W sytuacji zwłaszcza gdy pełnomocnik zakwestionował w zgłoszonym zarzucie rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwego obowiązkiem organu było, jak już wcześniej wskazano, przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie (a co najmniej poczynienie rozważań i odzwierciedlenie ich w aktach sprawy, choćby w odpowiedniej notatce urzędowej) czy orzeczenie wykonania zastępczego nie będzie mniej uciążliwe od grzywny, mając na uwadze koszty tegoż wykonania zastępczego w porównaniu z wielkością nałożonej grzywny oraz dodatkowo, czy nie umożliwi szybszego wyegzekwowania obowiązku. Nie można przy tym pominąć okoliczności, że w razie uznania wykonania zastępczego za mniej uciążliwy środek egzekucyjny, ewentualne trudności (komplikacje) jakie mogłyby zaistnieć przy jego zastosowaniu powodując odwleczenie w czasie wykonania rozbiórki (np. powstanie zagrożenia podczas rozbiórki dla innych obiektów), czyniłoby niecelowym skorzystanie z tego środka egzekucyjnego. Brak ustaleń ze strony organu egzekucyjnego pierwszej instancji w powyższym zakresie przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu powoduje, że zażalenie na to postanowienie winno zostać przez organ odwoławczy uwzględnione, o ile poczynione przezeń we własnym zakresie niezbędne ustalenia nie potwierdziłyby prawidłowości zastosowanej grzywny (art. 138 § 2 lub 138 § 1 pkt 2 część początkowa w zw. z art. 144 Kpa i w zw. z art. 18 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r.). Jednak, jak wyżej wskazano, organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył zażalenia w aspekcie art. 33 pkt 8 ww. ustawy. Nadmienić także trzeba, że powołane w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego przypisy art. 125 i 126 ustawy z 17 czerwca 1966 r. mogłyby służyć tylko jako dodatkowy argument w razie wykazania przez organ bezzasadności zarzutu. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. pełnomocnik J. K. ponowił zarzut powtórzony następnie w skardze do Sądu dot. doręczenia mu przez ten organ odpisu tytułu wykonawczego przed udzieleniem mu przez zobowiązaną pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie. Zdaniem Sądu podniesiony zarzut nie wyczerpuje żadnej z podstaw wskazanych treścią przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w art. 33, jakkolwiek istotnie postępowanie egzekucyjne w administracji należy uważać za wszczęte z momentem doręczenia tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego ustawa z 17 czerwca 1966 r. nie przewiduje wydawania odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania, w związku z czym postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. winno rozstrzygać tylko o nałożeniu grzywny (vide także m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. III SA 2165/99 – lex 47984 i wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r. I SA/Wa 128/07 – lex 3644747). Dlatego też pełnomocnik może reprezentować zobowiązanego dopiero przy kolejnych czynnościach w ramach tego postępowania. Dopiero też pełnomocnictwo złożone do akt sprawy egzekucyjnej obliguje organ do dokonywania doręczeń na adres ustanowionego pełnomocnika. Tymczasem jak wynika z akt, akta administracyjne takiego pełnomocnictwa nie zawierają, aczkolwiek zobowiązana w toku całego postępowania nie kwestionowała czynności podejmowanych w jej imieniu przez pełnomocnika i należy przyjąć, że popierała i akceptowała postępowanie pełnomocnika Odnosząc się jeszcze do podniesionej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji kwestii braku konieczności dokonywania rozbiórki w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzenne należy stwierdzić, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują jakiejkolwiek możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę. Ponadto art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakłada na organ właściwy do udzielania pozwolenia na budowę obowiązek wydawania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z przedstawionych wyżej względów na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) – wobec wydania zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mogącym wpłynąć na wynik sprawy – orzeczono o ich uchyleniu. Wskazania co do dalszego postępowania organ wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia i mają one po myśli przepisu art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. charakter bezwzględnie wiążący. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., natomiast zawarte w pkt 3 oparto na przepisach art. 200 i 205 ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).