II SA/Bd 1503/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1503/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Nr [...] Wojewoda T. nakazał J. K. i D. K. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji rozbiórkę samowolnie wniesionego pawilonu handlowo - usługowego przy ul. S. C. [...] w T. wraz z przynależną infrastrukturą. Po wysłaniu w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienia z zagrożeniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. wydał na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26§ 4, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2010 r. (Dz. Urz. GUS, Nr 5, poz. 37), w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie sygn. [...] o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na J. K. – (współwłaściciela w 1/15 części ww. nieruchomości) jednorazowej grzywny w kwocie [...] zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem nakazanej rozbiórki oraz opłaty za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł, pouczając o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 122 § 3 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. W uzasadnieniu organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości grzywny i podstawę prawną opłaty. Wezwał także do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia do dnia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia [...] października 2010 r., informując jednocześnie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe postanowienie doręczono wraz z odpisem tytułu wykonawczego, adw. A. G., którego organ uznał za pełnomocnika skarżącego. Pismem z dnia [...] września 2010 r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na to postanowienie, zarzucając naruszenie: art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kpa poprzez brak szczegółowego opisu procesu myślowego, który doprowadził organ do ustalenia, iż grzywna jest bezpośrednim środkiem egzekucyjnym, który doprowadzi do wykonania rozbiórki, oraz w jaki sposób organ zbadał i ustalił, że grzywna jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze, art. 7 § 2 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. poprzez niepodjęcie żadnych kroków mających na celu ustalenie, jaki byłby faktyczny koszt rozbiórki i tym samym, czy przewyższałby wysokość grzywny, co pozwoliłoby przekonać stronę, iż zastosowany został najmniej uciążliwy środek oraz art. 40 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż strona mogła ustanowić pełnomocnika w sprawie przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2 w zw. z art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Organ podkreślił konieczność stosowania w postępowaniu egzekucyjnym zasad wynikających z art. 7 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy z 17 czerwca 1966 r., których przestrzeganie doprowadziło do zastosowania grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego przymuszającego do wykonania obowiązku. Organ powołał się na art. 121 § 4 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r., w którym określono sposób ustalenia wysokości jednorazowej grzywny, nie pozostawiając organom możliwości skorzystania w tym względzie z administracyjnego uznania. Przedstawił także, odwołując się do zapisów notatki służbowej z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., sposób w jaki obliczył wysokość grzywny i stwierdził, że brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło zgodnie z przepisami i nie występują żadne formalne ani merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia. Wskazał także, że wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, zgodnie z art. 125, umorzenie nałożonych grzywien, na wniosek zobowiązanych. W skardze pełnomocnik J. K. wniósł o jego uchylenie postanowienia, ponawiając zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu (tj. art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kpa, art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r., art. 40 § 2 Kpa oraz art. 15 § 1, art. 26 § 5 pkt 1 tej ustawy); podkreślając znaczenie zasady wynikającej z art. 7 § 2 wywodząc, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki należało zastosować wykonanie zastępcze, jako prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a nie grzywnę w celu przymuszenia. Podkreślono, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskuje dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej w skrócie: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę według powyższych kryteriów należało uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W szczególności zaś na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, dotyczący kwestii naruszenia przez organ przepisu art. 40 § 2 Kpa. W związku z tym należy wskazać, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co można uczynić wraz z doręczeniem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, zwłaszcza, tak jak w niniejszej sprawie, w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (wbrew stanowisku organu i skarżącego ustawa ta nie przewiduje wydawania odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, w związku z czym postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. winno rozstrzygać tylko o nałożeniu grzywny vide także wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. III SA 2165/99 - Lex 47984 i wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r. I SA/Wa 128/07 - Lex 3644747). Odnośnie prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie podnieść należy, że ww. ustawa z 17 czerwca 1966 r. nie zawiera odrębnych przepisów regulujących tą kwestię, odsyłając w tym zakresie do przepisów Kpa (art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r.). Przepisy te zaś wskazują, że doręczenia dokonywane są stronie, a w sytuacji, w której ustanowiła ona pełnomocnika, temu pełnomocnikowi (art. 40 Kpa). Tak więc w przypadku ustanowienia pełnomocnika, doręczenie dokonywane bezpośrednio stronie byłoby nieskuteczne. Przy czym ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwe jest dopiero z chwilą jego wszczęcia, co jak to powyżej przedstawiono, następuje z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Oznacza to, że doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu rozpoczyna nowe postępowanie, w którym zobowiązany, jako jego strona, może ustanowić pełnomocnika. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za jego stronę, a tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Skutkuje to tym, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskuje dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów. Pełnomocnictwo w postępowaniu egzekucyjnym winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a oryginał lub odpis pełnomocnictwa powinien być złożony w aktach sprawy (art. 33 § 2 i 3 Kpa). Tak więc pełnomocnictwo złożone do akt innej sprawy nie może wywoływać skutku w postaci dokonywania doręczeń przez organ na adres pełnomocnika tym pełnomocnictwem ustanowionego, zaś ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym wymaga przeprowadzenia po raz kolejny czynności, o których mowa w art. 33 § 2 i 3 Kpa (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3351/08 i przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku orzeczenia innych sądów). W pełni podzielając powyższe stanowisko, odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do rąk adwokata A. G. nie mogło odnieść spodziewanego przez organ skutku w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Głównie z tego powodu koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie doręczyć odpis tytułu wykonawczego do rąk skarżącego. Skuteczne doręczenie tego dokumentu będzie warunkowało zastosowanie jednego z dwóch środków egzekucyjnych przewidzianych) w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki, a to grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 ustawy z 17 czerwca 1966 r.). Dokonując zaś wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ zobowiązany będzie kierować się podstawowymi zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w przepisie art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r., tj. stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Ponieważ przepisy tej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, organ powinien mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także powinien uwzględniać celowość zastosowania danego środka egzekucyjnego, przy czym rozważania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa). Ewentualne ponowne wybranie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia powinno być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi kosztów związanych z wykonaniem zastępczym, tak aby wiadomym było czy koszt wykonania przez wyspecjalizowaną firmę rozbiórki samowolnej rozbudowy byłby wyższy, czy też niższy od wymierzonej grzywny, a także czy niecelowym było zastosowanie wykonania zastępczego. Wyżej wymienionych okoliczności organy nie rozważały w niniejszej sprawie, a przynajmniej nie dały temu wyraz w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć przez co niemożliwa była kontrola sądu odnośnie prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego. Na marginesie należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie pojawia się pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, ale jedynie środkiem przymuszającym i wobec tego organ egzekucyjny powinien wybrać wykonanie zastępcze jako środek ewidentnie bezpośrednio prowadzący do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki (vide: komentarz do art. 7 ww. ustawy z 17 czerwca 1966 r. Dariusz R. Kijowski, Lex 2010, pkt 3, oraz powołane tam orzeczenia). Także i ten pogląd organ powinien mieć na uwadze dokonując wyboru środka egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe, uznając że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 11, 77, 107 § 3 Kpa oraz art. 40 § 2 Kpa w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. i art. 25 § 5 pkt 1 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i 152, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku, uwzględniając treść przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).