II SA/Bd 1515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Skarżący M. K. wniósł na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g.") skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr XLIII/924/13 z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, a w szczególności § 1 pkt 8 regulującego § 13 zmienianego Regulaminu, skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6,7,8,10,107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 101 u.s.g. poprzez przekazanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa Prezydentowi Miasta zamiast przedstawienia go Radzie Miasta, b) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.c.p.g.") poprzez określenie obowiązków utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób sprzeczny z zasadami logiki, zwyczajami i możliwościami właścicieli, a ponadto w oderwaniu od zasad współżycia społecznego; ponadto przekroczenie granic ustawowych kompetencji poprzez wprowadzenie wyliczenia enumeratywnego co do ilości poszczególnych zwierząt gospodarskich, które można chować, pomimo że ustawa mówi, iż regulamin określa jedynie wymagania utrzymywania zwierząt, c) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm; zwanej w skrócie "p.z.p.") poprzez naruszenie interesu prawnego, który winien być chroniony przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, a jednocześnie zagospodarowanie terenu w oderwaniu od miejscowego planu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podejmując uchwałę organ naruszył realne, konkretne uprawnienie wynikające z Konstytucji i Kodeksu cywilnego, do niezakłócania i poszanowania własności zarówno skarżącego jak i szeregu właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomościami, którym pomimo planu zagospodarowania przestrzennego przyznano przymiot utrzymywania zwierząt gospodarskich, a niektóre rodzaje działalności uprzywilejowano szczególnie, przekraczając kompetencje ustawowe. Zdaniem skarżącego oznacza to zalegalizowanie ciągłych immisji jego kosztem, co jest naruszeniem zasady własności, równości i współżycia społecznego. Skarżący podniósł, że w uchwale podjęto się wskazania na jaką odległość w metrach oddziałuje zapach i hałas, co negatywnie wpływa na jego sytuację prawną i faktyczną. W przypadku braku uchylenia uchwały skarżący będzie zmuszony do ciągłego wzywania stosownych służb, aby kontrolowano zachowanie granic tj. czy zwierzęta przebywają w odpowiedniej odległości od ogrodzenia, czy z zachowaniem tej odległości pasą się czy załatwiają swoje potrzeby. Rada przekroczyła także granice upoważnienia ustawowego określając liczby zwierząt gospodarskich, które można trzymać, by w kolejnych zapisach odstąpić od tej reguły i wyróżnić pewne rodzaje działalności, w oderwaniu od zasad współżycia społecznego, logiki czy dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, iż stanowienie prawa miejscowego nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji, nie znajdują zatem zastosowania w procedurze stanowienia tegoż prawa przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie doszło do naruszania art. 101 u.s.g. poprzez udzielenie odpowiedzi na skargę przez Prezydenta Miasta, był on bowiem uprawiony do reprezentacji gminy na podstawie art. 31 u.s.g. Ponadto nawet gdyby uznać, że w odpowiedzi na skargę powinna wypowiadać się Rada, jej milczenie może zostać poczytane jedynie jako wyraz bezczynności, decydujący o terminie do wniesienia skargi. Zdaniem Rady nie doszło także do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu rada gminy określa w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Brak jest ustawowych kryteriów pozwalających na sprecyzowanie czy kategoryzowanie tych wymagań. Rada dysponuje w obszarze tych wymagań swobodą normatywną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 919/12). Ustanowione w zaskarżonej uchwale zasady są uniwersalne w skali miasta. Organ podziela pogląd skarżącego, że nie można zmusić zwierzęcia do załatwiania swoich potrzeb w odpowiedniej odległości od ogrodzenia, biegania czy też pasania się. Obowiązek określony Regulaminem jest jednakże adresowany nie do zwierząt, ale do osób ich utrzymujących. Odnośnie nieprzyjemnych zapachów organ podniósł, że w polskim prawie nie jest uregulowana ochrona zapachowa powietrza, zatem niemożliwe jest prowadzenie takiego postępowania administracyjnego, które w jednoznaczny sposób potwierdziłoby lub wykluczyło występowanie uciążliwości zapachowych. W związku z tym w Regulaminie przewidziano minimalne odległości utrzymywania zwierząt od granicy zamieszkałej sąsiedniej nieruchomości w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowych. Jest to rozwiązanie stosowane także w innych dużych miastach Polski. W Regulaminie przewidziano także sposób postępowania z odchodami zwierzęcymi, przewidując konieczność usuwania ich na bieżąco i zabezpieczenia przed wywiezieniem szczelną pokrywą, co również wpływa na ograniczenie uciążliwości zapachowych. Wprowadzając maksymalne ilości poszczególnych gatunków zwierząt na nieruchomości organ kierował się tym, aby zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej były wykorzystywane wyłącznie na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, a także w celu minimalizacji uciążliwości zapachowych. Wyłączenie z tej regulacji koni jest związane ze szczególną rolą, jaką zwierzęta te pełnią w życiu ludzi. Stanowią one szczególny gatunek zwierzęcia gospodarskiego, gdyż obecnie wykorzystywane są w celach rekreacyjnych, sportowych czy rehabilitacyjnych. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 p.z.p. Regulacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie opiera się na podstawach z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawy nie kolidują ze sobą, lecz wzajemnie się uzupełniają, mając za przedmiot inną materię. Przedmiotową skargą nie mogą być roztrząsane kwestie powstałe na gruncie zagospodarowania terenu skarżącego i terenów "innych osób". Rada podkreśliła, że nie posiada kompetencji do wskazywania w uchwale konkretnych adresów nieruchomości na których wprowadza zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, może tylko wprowadzić zakaz dotyczący określonego obszaru, typów bądź rodzajów nieruchomości, posiadających określony charakter. Rada zauważyła, że działka przy ul. [...], która wykorzystywana jest na potrzeby prowadzenia działalności usługowej hipoterapii, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] D znajduje się w granicach D58U-MN – terenu usług o uciążliwości nie przekraczającej granicy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem. Zatem kognicja sądów administracyjnych została zawężona przez ustawodawcę do kryterium legalności. Sprawę ze skargi na działalność organu administracji sąd administracyjny jest zobowiązany badać w określonej kolejności. Najpierw konieczne jest zbadanie, czy skarga spełnia warunki formalne tj. czy sprawa objęta uchwałą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa), oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Następnie sąd zobowiązany jest zbadać, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. Dopiero po spełnieniu wszystkich tych warunków sąd może przejść do merytorycznej oceny zasadności skargi. Zasadnie podnosi Rada, że kwestia udzielenia odpowiedzi na skargę nie należy do meritum sprawy, ale ma jedynie wpływ na ocenę zachowania terminu do wniesienia skargi, który w przypadku udzielenia odpowiedzi na skargę wynosi 30 dni licząc od dnia doręczenia tejże odpowiedzi (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a."; por. także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, publ. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2007r. Nr 3 poz. 60 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 260435). Jak wskazuje natomiast NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie ‘CBOSA" – dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W konsekwencji należy uznać, iż prawidłowo odpowiedzi na skargę udzielił Prezydent Miasta, jako reprezentant gminy od której pochodzi zaskarżony akt (tj. uchwała organu tej gminy – Rady Miasta [...]). Uwzględniając, iż odpowiedź na skargę została doręczona 15 października 2013 r., a skargę wniesiono 30 października 2013 r., należy stwierdzić, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Jednakże zdaniem Sądu skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże nie tylko, że posiada interes prawny, ale także że doszło do jego naruszenia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Skarga wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Powyższe stanowisko Sądu co do wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodne z poglądami dotychczas wypowiadanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 492/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 499824, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07, opubl. w CBOSA oraz wskazane tam orzeczenia NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). W ocenie Sądu ze stanowiska skarżącego nie wynika, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Z akt sprawy, w tym z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika, że tłem skargi jest konflikt, w którym skarżący sprzeciwia się utrzymywaniu koni na nieruchomości sąsiedniej (przy ul. [...]), z czym wiążą się nadmierne immisje w postaci uciążliwych zapachów. W istocie zatem skarżący wynosi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, naruszanego w jego mniemaniu w związku z niedozwolonymi (tzn. przekraczającymi przeciętną miarę) immisjami z nieruchomości sąsiedniej (art. 144 Kodeksu cywilnego). W przypadku oddziaływania pośredniego, zakłócającego ponad przeciętną miarę korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ich właściciele mogą żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania dalszych naruszeń w drodze tzw. roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 k.c.). W tej sytuacji naruszałyby interes prawnego skarżącego takie zapisy skarżonej uchwały, które ograniczałyby lub uniemożliwiały mu ochronę przed immisjami związanymi z dopuszczanym przez uchwałę utrzymywaniem zwierząt na nieruchomościach w obrębie Miasta [...]. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż jest wręcz przeciwnie – uchwała wprowadza takie rozwiązania, które mogą przyczynić się do ograniczenia immisji na nieruchomość skarżącego – tj. ograniczenia ilości i rodzaju zwierząt, konieczność utrzymywania ich w określonej odległości od granic nieruchomości. Także fakt, że w § 1 pkt 8 uchwały zmieniającym § 13 Regulaminu utrzymania i czystości i porządku na terenie Miasta [...] uchwałodawca wprowadził zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich na obszarze, który nie obejmuje nieruchomości skarżącego ani jego sąsiedztwa nie może być uznany za naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności. W ustawie o czystości i porządku w gminach nie ma przepisu, z którego wynikałaby możliwość żądania wprowadzenia powyższego zakazu ze względu na konieczność ochrony prawa własności danej osoby. Wprowadzenie tego zakazu pozostaje w zakresie swobody uchwałodawczej rady gminy, która przy ustalaniu regulaminu czystości i porządku powinna się kierować względami utrzymania czystości i porządku w całej gminie, z uwzględnieniem charakteru poszczególnych terenów. Wzgląd na specyfikę określonych terenów gminy, skutkujący np. koniecznością wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich, nie jest tożsamy z możliwością żądania przez właściciela gruntu ustanowienia takiego zakazu w celu ochrony przed faktycznie występującymi immisjami związanymi z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich. Nie można także wywodzić interesu skarżącego z art. 6 ust. 2 p.z.p. W pkt 2 tego przepisu zostało określone prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, jednakże ochrona ta ma być zapewniona przy realizacji tego rodzaju działalności, do której odnosi się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. do działalności inwestycyjnej, a nie w ramach bieżącego utrzymania i użytkowania nieruchomości, które obejmują także kwestie związane z utrzymaniem porządku i czystości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.