II SA/Bd 1516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Burmistrz Ż. odmówił wydania zaświadczenia S. T. w S. (zwanemu dalej skarżącym) o aktualnym (na dzień złożenia wniosku) prawnym i faktycznym władaniu, nad całością działki ewidencyjnej nr [...], obręb Jaroszewo, będącej własnością Gminy Ż. i stanowiącą część zabytkowego cmentarza żydowskiego, tzw. "starego" w Ż., ujętego w gminnej ewidencji zabytków jako Cmentarz Żydowski II. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że sposób sformułowanego wniosku o wydanie zaświadczenia powoduje niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia. Istota żądania strony wykracza poza ramy zaświadczenia. Wnioskodawca wnosi o wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z prowadzonej przez organ ewidencji zasobu nieruchomości gminnych wynika, że działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] stanowi własność Gminy Ż. w granicach wykazanych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Żnińskiego, której to dane zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.) stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Organ I instancji wskazał, że w księdze wieczystej tej nieruchomości jako właściciel wpisana jest Gmina Ż. i brak w niej wzmianek o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ustalanie faktycznego władztwa, zwłaszcza w aspekcie konsekwencji wynikających z ewentualnego zajęcia i korzystania z części terenu przedmiotowej działki przez inne podmioty, nie należy do kompetencji organów gminy (właściwość sądu powszechnego). Ponadto organ nadmienił, że trudno jest się odnieść co do faktycznego władztwa nad tą działką, skoro dotychczasowe działania prowadzone przez organizacje żydowskie (wnioski kierowane w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wpisania tego terenu byłego cmentarza do rejestru zabytków) w jego ocenie pozbawiają jej właściciela, tj. Gminę Ż. docelowo faktycznego władztwa nad tą nieruchomością. Od przedmiotowego postanowienia zażalenie złożył skarżący, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy stan faktyczny sprawy stwierdziło, że zasady prowadzenia przez organ administracji postępowania określa ustawa procesowa - K.p.a., która nakłada na taki organ szereg obowiązków, których wypełnienie służyć ma należytemu rozpoznaniu sprawy. Część z nich ma charakter ogólny i wyznacza zasadnicze kierunki postępowania organu, natomiast część to unormowania bardzo konkretne. SKO podało, że kwestia wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Wydając zaświadczenie o którym mowa w art. 218 § 1 K.p.a organ może stosownie do § 2 wskazanego przepisu, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. SKO wskazało, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Zdaniem SKO motywy uzasadnienia postanowienia organu I instancji są tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Skarżący zaskarżył ww. postanowienie SKO do tut. Sądu, wniósł o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji oraz zarzucił naruszenie przepisu art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego SKO nie odniosło się w swoim uzasadnieniu do charakteru jego żądania oraz nie oceniło dowodów, jakie przekazał w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a skupiło się jedynie na ogólnym wyjaśnieniu, czym jest zaświadczenie i procedurze prowadzonego uproszczonego postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia. Przedwcześnie również SKO dało wiarę wyjaśnieniom organu I instancji, że nie posiada on właściwych informacji, aby wydać wnioskowane zaświadczenie. W ocenie skarżącego jeśli zaś chodzi o faktyczne władanie, organ I instancji mógł w zaświadczeniu stwierdzić, że włada faktycznie nad całością, częścią lub w ogólnie nie włada faktycznie nad przedmiotowym terenem. Skarżący wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości, która stanowi teren tzw. starego cmentarza żydowskiego w Ż., prowadzone jest postępowanie o wpis do rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego. W niniejszym postępowaniu skarżący uzyskał status strony postępowania. Dnia 12 grudnia 2019 r., zostały przeprowadzone oględziny działki ewidencyjnej nr [...], obręb J. , na potrzeby prowadzonego postępowania przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z tych czynności sporządzono protokół, pod którym złożyli podpisy m.in. zastępca burmistrza oraz dyrektor wydziału kultury, sportu, turystyki, promocji i rozwoju gminy. W protokole opisano, że "Teren obecnej działki nr [...] posiada zróżnicowaną formę użytkowania. Północno-wschodnia część zajmuje pole orne" i dalej " ... utwardzony teren zajmowany przez dwa przedsiębiorstwa, bez umowy z właścicielem gminą miasta Ż.". Według skarżącego Gmina Ż., posiada informacje o faktycznym stanie władania nieruchomością, bo niezwłocznie podczas prowadzonych oględzin przedstawiciele urzędu stwierdzili jego faktyczny stan władania i jemu nie zaprzeczyli. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ze względu na przedmiot zaskarżenia WSA w Bydgoszczy, korzystając z dyspozycji ww. przepisu, rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionej ustawy, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie SKO z dnia [...] października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ż. z dnia [...] sierpnia 2021 r., odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu wydania zaświadczenia żądanej treści na jego wniosek z dnia 12 sierpnia 2021 r. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., III SA/Kr 1485/11, CBOSA). W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17, CBOSA). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, skarżący we wniosku z dnia 12 sierpnia 2021 r. domagał się wydania zaświadczenia o aktualnym prawnym i faktycznym władaniu, nad całością działki ewidencyjnej nr [...], obręb J. , będącej własnością Gminy Ż. i stanowiącą część zabytkowego cmentarza żydowskiego, tzw. "starego" w Ż., ujętego w gminnej ewidencji zabytków jako Cmentarz Żydowski II. W ocenie Sądu prawidłowo organ I instancji uznał, że sposób sformułowanego wniosku o wydanie zaświadczenia powodował niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia, ponieważ wnioskodawca wniósł o wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zresztą organ I instancji wyraźnie wyjaśnił, że z prowadzonej przez organ ewidencji zasobu nieruchomości gminnych wynika, że działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] stanowi własność Gminy Ż. w granicach wykazanych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Żnińskiego, której to dane zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.) stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Należy również w pełni podzielić stanowisko organu I instancji, że w księdze wieczystej tej nieruchomości jako właściciel wpisana jest Gmina Ż. i brak w niej wzmianek o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ustalanie faktycznego władztwa, zwłaszcza w aspekcie konsekwencji wynikających z ewentualnego zajęcia i korzystania z części terenu przedmiotowej działki przez inne podmioty, nie należy do kompetencji organów gminy. W konsekwencji powyższego, zasadnie zarówno SKO, jak i Burmistrz Ż. odmówili wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści z wniosku z dnia 12 sierpnia 2021 r., prawidłowo uznając, że wnioskowana treść żądania pozostaje w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 217 K.p.a. wydanie zaświadczenia polegać powinno na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia - a okoliczność objęta żądaniem skarżącego nie może być stwierdzona na podstawie dokumentów, rejestrów, ani ewidencji organu. Co więcej, zaświadczenie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, a treść żądania skarżącego zmierza w istocie do potwierdzenia przez organ okoliczności, które w świetle powyższego wyroku nie istnieją. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.