II SA/Bd 153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] r. Komendant Powiatowy Policji w[...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), oraz § 1 ust. 1, § 9 ust, 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), orzekł o wygaśnięciu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu J. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej stawce dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zainteresowany - z dniem 7 grudnia 2009 r. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Do czasu zwolnienia ze służby otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny. Organ nadmienił, iż otrzymywany równoważnik pieniężny był wypłacany w związku z faktem, iż zainteresowany dojeżdżał do służby, gdzie czas dojazdu w obie strony przekraczał czas dwóch godzin. Ponadto zwrócono uwagę, że w/w będąc funkcjonariuszem otrzymał pomoc mieszkaniową na budowę domu jednorodzinnego w K. przy ul. [...][...], co spowodowało zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wobec niego, dlatego biorąc pod uwagę fakt, że zainteresowany z dniem 7 grudnia 2009 r. został zwolniony ze służby w Policji i nie jest podległym Komendantowi Powiatowemu Policji zasadne było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r., jako bezprzedmiotowej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bowiem w dniu [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, któremu nadano numer[...], lecz pod tym samym numerem [...] wcześniej już prowadzono postępowanie administracyjne, które zostało definitywnie zakończone decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. Ponadto w ocenie odwołującego się decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ pomimo zwolnienia ze służby w Policji, jest emerytem policyjnym i w sprawach mieszkaniowych nadal podlega Komendantowi Powiatowemu Policji w [...], a o bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej w tym przypadku można mówić, gdy wystąpi brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, czyli brak osób, lub instytucji będących stronami postępowania. Skarżący zwrócił też uwagę, że aby wygasić decyzję administracyjną zgodnie z dyspozycją art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a nie wystarczy samo wystąpienie bezprzedmiotowości decyzji, lecz musi też wystąpić przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, albo interes społeczny lub interes strony. Skarżący wskazał również na popełnione, rażące naruszenia prawa dokonane przez orzekający w sprawie organ w toku postępowania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak, jak również za remont, zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż stanowi on jedynie o prawie do lokalu mieszkalnego. Natomiast art. 30 ustawy emerytalnej gwarantuje emerytom i rencistom zastępczą formę lokalu, czyli pomoc finansową na jego uzyskanie. Zwrócono uwagę, że wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918) w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 maja 2005 r. pozwalało na stosowanie art. 92 ustawy także do emeryta i rencisty policyjnego. W dniu 6 kwietnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633), które weszło w życie 12 maja 2005 r. i na podstawie § 1 pkt 2 tego rozporządzenia został uchylony § 8 zmienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918). Tym samym z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia, w przekonaniu organu emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przy czym bezspornym pozostaje fakt, iż w dacie wydania decyzji zainteresowany był funkcjonariuszem, któremu przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przyznawał uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zauważono, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia, które obowiązywały w dniu złożenia przez zainteresowanego oświadczenia, nie przewidywały przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu emerytowi czy renciście. Podsumowując organ stwierdził, iż J. M., emerytowany funkcjonariusz Policji zajmuje wspólnie z rodziną dom w miejscowości K., przy ul. [...], którego jest właścicielem. Do czasu zwolnienia ze służby w Policji odwołujący się otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, że w miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby nie posiada żadnego z katalogu mieszkań (domów) wyszczególnionych w § 1 ust. 1 zmienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Jednakże od momentu przejścia na emeryturę tj. 7 grudnia 2009 r. brak jest w ocenie organu podstawy prawnej do dalszej wypłaty J. M. przedmiotowego świadczenia, gdyż przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. W skardze do sądu J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, podtrzymując swoją, wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W jego ocenie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wydając ją, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zbadał, czy decyzja nr [...] dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, ponadto przemilczał zarzut bezprawnego wydania decyzji przez organ l instancji, który oprócz nietrafnego stwierdzenia o bezprzedmiotowości wygaszanej decyzji, nie wskazał konkretnego przepisu, nakazującego wygaszenie decyzji. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji odniósł się do przepisów zawartych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), ale nie wyjaśnił powodu ich pominięcia i ewentualnego wpływu tego pominięcia na treść decyzji wydanej przez organ l instancji, a ponadto organ II instancji w swojej decyzji poprzez chybione stwierdzenie, że wykreślenie § 8 z rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, umacnia krótkie i nietrafne uzasadnienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] stanowiące, że przejście na emeryturę uprawnia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...]. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organy obu instancji zasad działania organów administracji publicznej tj.: zasady praworządności określonej w art. 6 Kpa poprzez działanie poza granicami i bez podstawy prawnej w związku z wstrzymaniem wypłaty świadczenia oraz zasad określonych w art. 7 Kpa poprzez zaniechanie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, ponieważ powoływanie się tylko na stanowisko jednego organu państwowego (wyrok TK z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08) i nieuwzględnienie stanowisk innych naczelnych organów, wpłynęło na wynik sprawy. Ponadto naruszono, w ocenie skarżącego, zasadę wynikającą z treści art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji, zajmując wspólnie z rodziną dom w miejscowości K., którego jest właścicielem. Uprawnienie do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z pożn. zm.). Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe warunki przyznania równoważnika zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniu 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz 918 z późn. zm.), wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 92 ust. 2 o Policji. Na podstawie rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 12 maja 2005 r. prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługiwało też emerytom i rencistom policyjnym. Według § 8 rozporządzenia przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 1995 r., Nr 53, poz. 214 ze zm.). Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Podkreślić należy, że przepis ten nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi on jedynie o prawie do lokalu mieszkalnego. Natomiast art. 30 ustawy emerytalnej gwarantuje emerytom i rencistom zastępczą formę lokalu, czyli pomoc finansową na jego uzyskanie. Takiej też interpretacji dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, zajmując się odpowiedzią na pytanie o konstytucyjność § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.). Trybunał orzekł o zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Konstytucją. Oznacza to, że wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) w brzmieniu obowiązującym po 12 maja 2005 r. nie pozwalało na stosowanie art. 92 ustawy o Policji także do emeryta i rencisty policyjnego. W świetle orzeczenia TK należy uznać, że § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. do 12 maja 2005 r. nie miał należytego umocowania ustawowego. W związku z wyeliminowaniem z § 8 cytowanego rozporządzenia którego stosowało się także do emeryta i rencisty policyjnego o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... ustała podstawa prawna dla posiadania przez emeryta lun rencistę policyjnego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...] dotyczącą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dacie wydania decyzji zainteresowany był funkcjonariuszem, któremu przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przyznawał uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W chwili zmiany statusu skarżącego na emerytowanego funkcjonariusza, przepisy ustawy ani rozporządzenia, nie przewidywały przyznania równoważnika pieniężnego. Przepisy te mówiły wyłącznie o funkcjonariuszu i tak jest do chwili obecnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że odpadła podstawa prawna do kontynuacji uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Nie znajduje ono oparcia w żadnym przepisie prawa. W § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przewiduje się wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub innych wymienionych w cyt. § 6. Wszelkie przesłanki odnoszą się do policjanta w służbie, zatem w przypadku emerytowanego policjanta, przepis ten nie ma zastosowania. Powstaje zatem wątpliwość w przedmiocie formy weryfikacji dotychczasowej decyzji. Organ uznał, że zachodzą przesłanki do wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Stosownie do tego przepisu organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W ocenie sądu wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości decyzji ustanie podstawy prawnej dla przyznania, czy kontynuacji uprawnienia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07). Dla pełnego wypełnienia dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wymagane jest ponadto ustalenie przez organ, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. O ile zacytowane akty prawne nie wskazują na wyraźne zastosowanie wskazanego skutku, o tyle organ nie wyraził żadnego stanowiska co do oceny interesu społecznego lub interesu strony, ani rozważań co do oceny obu interesów. Takie pominięcie skutkuje uznaniem, że niewystarczające jest ustalenie bezprzedmiotowości decyzji bez wskazania na pozostałe elementy pozwalające na właściwe zastosowanie powołanej podstawy prawnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że zaskarżana decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją. Powołana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] uchylała decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] r. nr [...] przyznającą równoważnik za okres od 1 października 2008 r. do dnia zwolnienia tj. do 31 marca 2009 r., co wiązało się ze skutkiem wyroku WSA z 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 703/09. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena podstaw wygaśnięcia decyzji z[...]. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że uchylenie przepisu na podstawie którego powstał stosunek materialnoprawny, może nastąpić tylko wtedy, gdy w przepisach zmieniających został określony taki skutek (tj. wygaśnięcie decyzji). Art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje możliwość wygaszenia bezprzedmiotowej decyzji także wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W rozpoznawanej sprawie wątpliwa nawet jest podstawa prawna do przyznania równoważnika, skoro przepis ustawy nie przewidział takiej możliwości, a w konsekwencji przepisy rozporządzenia mogły być oceniane jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Nabycie uprawnień na podstawie decyzji jest o tyle skuteczne, o ile chodzi o uprawnienia dobrze nabyte, a więc w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy zakreślonej przedmiotem rozstrzygnięcia, zatem nie pozostają w związku zarzuty dotyczące wstrzymania wypłaty świadczenia. Z uwagi jednak na to, że organ nie rozważył powołanych przesłanek zastosowanej podstawy prawnej – oceny interesu społecznego czy interesu strony, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.