II SA/Bd 1551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy Kijewo Królewskie decyzją nr GOPS.5233.39.2021z dnia 24 września 2021 r., na podstawie art. 3 pkt 9 pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. 2020 r. poz 111), zwanej dalej: "u.ś.r." oraz art. 104, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2021 r. poz. 735), zwaną dalej: "kpa", odmówił skarżącemu - P. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na R. M. z powodu powstania niepełnosprawności żony po ukończeniu 25 roku życia oraz przysługującego skarżącemu prawa do emerytury. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wskazał, że decyzja jest krzywdząca, ponieważ zapewnia całodobową opiekę i pielęgnację żonie, która wymaga stałej opieki i pomocy osoby drugiej. Strona wyjaśniła, że nie pracuje i pobiera emeryturę w kwocie 1152,46 zł., która nie wystarcza na zaspokojenie nawet najpilniejszych potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia 2 listopada 2021 r, nr SKO-82-879/21, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania: Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez R. M. orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21.07.2021 r., w którym stwierdzono, że jest ona okresowo niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [...].04.2021 r. do lipca 2023 r. W aktach znajduje się również orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chełmnie z dnia 23.02.2021 r., na mocy którego R. M. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...].02.2022 r. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2011 r. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również z uwagi na fakt, że odwołujący, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego. Co więcej, na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r,, II SA/Ol 991/17, CBOSA). W skardze złożonej do Sądu, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i powołał się te same argumenty, które przytoczył w odwołaniu. Z treści skargi wynika, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było stwierdzenie nieziszczenia się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – związanej z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - oraz zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z uwagi na to, że skarżącemu przysługuje prawo do emerytury. Organ odwoławczy, utrzymując powyższe rozstrzygnięcie w mocy, oparł się natomiast na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazując, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury, co skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Wójta w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na nieziszczenie się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i mając na uwadze utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych - za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO zgodnie, z którym z uwagi na wydany dnia 21 października 2014 r. wyrok TK o sygn. akt K 38/13, przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną, wbrew stanowisku organu I instancji, pominąć należy kryterium daty powstania niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy za wadliwą uznał zatem powyższą podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia, na której oparł się organ I instancji. Za błędne jednakże należało uznać stanowisko organów obu instancji w przedmiocie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób literalny, a w konsekwencji przedwczesnego uznania, że przysługujące skarżącemu prawo do emerytury rolniczej stanowi przeszkodę w przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia. Zaprezentowane przez organy rozumienie ww. normy w okolicznościach sprawy, uznać należy jednak za nieprawidłowe. Zgodnie z wyrażanym obecnie przez sądy administracyjne poglądem nie sposób znaleźć bowiem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, co zachodzi w przedmiotowej sprawie (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie jw.). Wskazać należy przy tym, iż ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.). Uznać należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Przy czym, o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego organ powinien poinformować wnioskodawcę, co wynika bezpośrednio z treści art. 9 kpa oraz art. 79a kpa. W świetle powyższego uznać należy zatem, że w niniejszej sprawie organy przyjęły błędną interpretację ww. przepisu i niezasadnie uznały, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Błędna wykładnia ww. przepisu skutkowała zaś zaniechaniem poinformowania strony, że ma ona możliwość wyboru świadczenia oraz prawo do zawieszenia świadczenia emerytalnego, wstrzymania wypłaty emerytury rolniczej i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz brakiem wezwania jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, wyciąganie konsekwencji braku rezygnacji z prawa do emerytury rolniczej w niniejszej sprawie, jako na przyczynę odmowy - w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego, uznać należy za przedwczesne, przede wszystkim z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącego do złożenia wymaganych dokumentów. Powyższe błędne zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego przez organy, związane jednocześnie z niezweryfikowaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy – w tym związku między niepodejmowaniem przez skarżącego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sposób, który pozwoliłby jednoznacznie stwierdzić czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, stanowi zdaniem Sądu o istotnej wadliwości decyzji organów obu instancji w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając, że organy na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji w decyzji I-instancyjnej) niezasadnie i przedwcześnie odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, nie przeprowadzając jednocześnie postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie, który pozwoliłby na ostateczne stwierdzenie czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącego do złożenia stosownych dokumentów (decyzja KRUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury rolniczej) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.