II SA/Bd 1555/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Starosta S., na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. M., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia, z mocy prawa, na własność Gminy Miasta B. z dniem [...].01.1999 r., części nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. - X Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz osoby fizycznej, zajętej w dniu [...].12.1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia [...].01.1999 r. do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2008 r. (wpływ do Urzędu Miasta B. - [...] listopada 2008 r.) M. M., powołując się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto B. z dniem [...].01.1999 r. z mocy prawa własności wskazanej wyżej części nieruchomości - wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu. Postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. nr [...]Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wyznaczył do jej załatwienia Starostę S.. Starosta wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustala się na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 01.01.2001 r. do dnia 31.12.2005 r . Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ ustalił, że wnioski M. M. nie zostały złożone w przewidzianym przez ustawę terminie, bowiem z pierwszym wnioskiem o uregulowanie sprawy dotyczącej wykupu przez Gminę B. części przedmiotowej nieruchomości ww. występował w 1992 r., natomiast z drugim [...] października 2008 r. W odwołaniu M. M. wskazał, że złożony przez niego w 1992 r. wniosek, formalnie przedwczesny, to jednak w państwie prawa powinien stanowić podstawę do uznania go za złożony w terminie tym bardziej, że zgodnie z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wniosek ten złożony został do właściwego organu, a więc powinien być przez ten organ załatwiony w terminie przewidzianym przepisami K.p.a. W jego ocenie przepis art. 73 ust. 4 określa skutek w postaci wygaśnięcia roszczenia jedynie co do żądania zgłoszonego po 31 grudnia 2005 r. Przepis milczy natomiast, gdy idzie o skutki w zakresie wniosku złożonego przed 1 stycznia 2001 r., wobec tego nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia żeby pozbawić wywłaszczonego właściciela prawa do słusznego odszkodowania w przypadku wniosku złożonego przed 1 stycznia 2001 r. Zdaniem strony należy odróżnić użyte w art. 73 ust. 4 ustawy pojęcia "ustalenia " i "wypłaty". O ile można by przyjąć, że wygaśnięcie roszczenia ma swój skutek tylko co do wypłaty odszkodowania, to już nie da się tego powiedzieć o ustaleniu odszkodowania. Ustalenie odszkodowania powinno nastąpić, bo roszczenie co do kwoty istnieje, a bezzasadność może dotyczyć jedynie jego wypłaty i co do tej wypłaty ewentualnie wygasa roszczenie. Skoro istnieje przedmiot postępowania, to należy go określić kwotowo, zgodnie z jego realną wysokością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero tak ustalone odszkodowanie może być w dalszej kolejności podstawą rozstrzygnięcia w tej części sentencji decyzji, w której zostanie orzeczona wyłata odszkodowania lub też jej odmowa. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca dokonał czasowego (pięcioletniego) ograniczenia dochodzenia odszkodowania, natomiast organ I instancji ustalił, iż M. M. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania w dniu [...] listopada 2008r., a więc blisko 3 lata po upływie ustawowego terminu – 31 grudnia 2005 r., w związku z czym roszczenie wygasło, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Jednocześnie wniosku z 1992 roku nie można uznać za wniosek o odszkodowanie złożony w terminie określonym przepisami prawa, gdyż termin ten ustalony został przez ustawodawcę od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a omawiane pismo złożone zostało przedwcześnie. Faktu tego nie zmienia wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę Miasta B. z dniem 1 stycznia 1999 r., dopiero [...] września 2008 r. Decyzja ta ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający spełnienie ustawowych przesłanek i nabycie własności przez właściwy podmiot publicznoprawny w dacie określonej przez ustawę - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta jest dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w dziale drugim księgi wieczystej. Natomiast sprawa odszkodowania jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez Starostę. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. i to w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten jest terminem o charakterze materialno –prawnym i nie może być w żaden sposób zmieniany zarówno przez organ I jak też II instancji. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001r. o sygn. akt II CKN 601/00, publ. OSNC 2002/2/27 oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.09.2009 r., sygn. akt P33/07. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.07.2004 r. w sprawie SK 11/2002. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą odmówiono skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta B. z dniem [...].01.1999 r., z mocy prawa, części nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. - X Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz osoby fizycznej, zajętej w dniu 31.12.1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 01.01.1999 r. do kategorii dróg gminnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powyższą normą nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi wypłaca gmina (ust. 2 pkt 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1, nie następuje zatem z urzędu, lecz na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawodawca przewidział, że warunkiem ustalenia i wypłaty tego odszkodowania jest złożenie stosownego wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powoduje, że roszczenie wygasa. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu przewidzianego w ww. przepisie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Ścisłe określenie terminu dochodzenia przedmiotowego roszczenia oznacza, że nie można skutecznie złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Stanowisko takie wielokrotnie potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11, z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia [...] września 2008r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. - X Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz osoby fizycznej, zajętej w dniu 31.12.1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 01.01.1999 r. do kategorii dróg gminnych. Pismem z dnia [...] października 2008 r. M. M. "ponowił wcześniej złożony wniosek o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętej ww. decyzją w zakresie wypłaty odszkodowania". Ponadto organ pierwszej instancji ustalił w niniejszej sprawie, iż z żądaniem ustalenia odszkodowania M. M. wystąpił w 1992 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia uprzednich decyzji w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta S. odmówił ustalenia przedmiotowego odszkodowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy. Stanowisko S. podzielił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez organy rozpatrujące wniosek skarżącego. Prawidłowo organy rozpoznały wniosek skarżącego wniesiony w listopadzie 2008 r. jako żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w ww. trybie. Z analizy akt sprawy wynika, iż reprezentujący skarżącego zawodowy pełnomocnik, znając konsekwencje upływu przedmiotowego terminu powyżej nieskuteczność innych działań procesowych, sformułował wniosek zmierzając do wykazania, że jedynie domaga się ponownie rozpatrzenia zawnioskowanego kilka lat wcześniej żądania. Jak powyżej wskazano, termin do wniesienia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. został ściśle określony na okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r., z woli ustawodawcy roszczenie o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania wygasa po upływie ww. terminu. Wniosek skarżącego datowany jest na dzień [...] października 2008 r. ([...] listopada 2008 r. data wpływu do organu). W ocenie Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że wniosek ten złożony został po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, a roszczenie skarżącego w tym zakresie wygasło. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie zakreślił termin, w którym można wystąpić o ustalenie i wypłatę przedmiotowego odszkodowanie, wnioskiem skarżący z wnioskiem wystąpił po niemal 3 latach od końca tego terminu, to rozstrzygnięcie Starosty w tym zakresie nie powinno budzić wątpliwości. Jednocześnie nie znajduje uzasadnienia prawnego jak również logicznego twierdzenie skarżącego, że jego wcześniejszy wniosek (nie wykazał jego jednoznacznej treści) z 1992 r., organ winien uznać jako złożony w przedmiotowym trybie. Nie można bowiem skutecznie złożyć wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., tym bardziej 6 lat przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, kreującej takie uprawnienie. Niniejsza sprawa, rozstrzygnięta ostatecznie skarżoną decyzją, nie mogła zatem dotyczyć ewentualnej odrębnej sprawy administracyjnej zainicjowanej wskazanym wnioskiem z 1992 r. Rozstrzygnięcie organu również w tej kwestii uznać należy za prawidłowe. Złożony do organu administracji przed dniem 1 stycznia 1999 r., tj. przed wejściem w życie ustawy, wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1471/12 termin początkowy nie pełni innej roli niż termin końcowy. Obydwa te terminy wyznaczają bowiem przedział czasowy, niezbędny do tego, aby organy publiczne mogły zapewnić we właściwych budżetach środki finansowe na wypłatę odszkodowań. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na zasadę ochrony własności wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jak bowiem wskazano powyżej roszczenie o przedmiotowe odszkodowanie wygasało z dniem 31 grudnia 2005 r., kiedy to upływał ostateczny termin do wystąpienia z roszczeniem w tym zakresie, a wniosek złożony po tej dacie nie mógł wywoływać skutków prawnych w postaci ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 73 ust. 4 tej ustawy uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał wskazał, że rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Ponadto w wyroku Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 wskazał, że w art. 73 ust. 4 ustawy przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję - zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. P 33/07 (zob. punkt 4 niniejszego uzasadnienia). Była to ponadto jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Samo zaś wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Nadto w ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że wygaśnięcie roszczenia ma swój skutek tylko co do wypłaty odszkodowania, jednak nie da się tego powiedzieć o ustaleniu odszkodowania. Stanowisko takie skarżący oparł o art. 21 Konstytucji RP wskazując, iż wywłaszczenie w takim przypadku miałoby miejsce nie tylko bez słusznego odszkodowania, ale bez jakiegokolwiek odszkodowania. Redakcja przepisu art. 73 ust. 4 w tym zakresie jest wyraźna i nie powinna powodować jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Przepis powyższy przewiduje, że odszkodowanie (...) będzie ustalane i wypłacane (...) na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że roszczenie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowanie i w takim zakresie roszczenie to przedawnia się po upływie okresu wskazanego w przepisie. Nie znajduje więc uzasadnionych podstaw stanowisko skarżącego, iż wygasa jedynie roszczenie co do wypłaty odszkodowanie, nie zaś jego ustalenia. Podkreślić należy, że skutki w postaci braku możliwości ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 są tylko i wyłącznie wynikiem uchybienia przez skarżącego terminowi wskazanemu w art. 73 ust. 4 ustawy do złożenia stosownego roszczenia. Zbędnym, w ocenie Sądu, jest wywód skarżącego na temat braku bezprzedmiotowości postępowania, bowiem organ mimo błędnego podania w podstawie prawnej przepisu art. 105 § 1 K.p.a. nie orzekał o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.