I OSK 1471/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Akcyjna w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 882/11 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 882/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. S.A. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. (dalej powoływana także jako spółka), decyzją z dnia 28 grudnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w G. przy ul. [...], zajętą pod drogę powiatową i stanowiącą własność Miasta [...] – miasta na prawach powiatu. Organ ustalił, że w dniu 7 sierpnia 2000 r. spółka, powołując się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek w sprawie nieruchomości stanowiących własność spółki, zajętych pod drogi publiczne lub wykorzystywanych przez jednostki organizacyjne Gminy Miasta [...]. Wniosek obejmował 13 działek, w tym przedmiotową działkę nr [...]. Skarżąca wskazała w nim, że zainteresowana jest uregulowaniem stanu prawnego opisanych nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych. Pismem z dnia 31 sierpnia 2000 r. spółka podtrzymała wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. Powołana decyzja Prezydenta Miasta [...] została poprzedzona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 22 września 2010 r., w której Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Miasta [...] – miasta na prawach powiatu – nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisana w KW nr [...], położona w G. przy ul. [...], zajęta pod drogę, a będąca własnością P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G.. W ocenie Prezydenta Miasta [...] spółka dwukrotnie w 2000 r., tj. pismami z dnia 7 sierpnia 2000 r. i 31 sierpnia 2000 r. kierowała do organu I instancji podania o uregulowanie stanu prawnego opisanych we wniosku nieruchomości oraz przyznania nieruchomości zamiennych, w tym za działkę nr [...]. Ponadto, w ocenie organu, wnioski te nie zawierały żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], lecz uregulowania stanu prawnego nieruchomości i przyznania nieruchomości zamiennych, dlatego nie mogły być potraktowane jako wniosek złożony na podstawie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Dopiero pismem z 11 sierpnia 2006 r. spółka stwierdziła, iż będzie się domagała wypłaty odszkodowania za przejęte grunty w gotówce. Organ I instancji uznał, że w terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, tj. od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., spółka nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi z kolei podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a także naruszył art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o odszkodowanie nie został złożony w terminie, co skutkowało stwierdzeniem, że roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje i w konsekwencji umorzeniem postępowania. Ponadto zarzuciła, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem art. 8 oraz art. 9 K.p.a., w szczególności nie informując strony o skutkach niezłożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a tym samym naruszając zaufanie do organów państwa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 15 września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w związku z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wniosek spółki z dnia 11 sierpnia 2006 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony po terminie przewidzianym przez Przepisy wprowadzające, toteż nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Wobec powyższego postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z kolei wniosek spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. złożony został przed 1 stycznia 2001 r. i nie dotyczył przyznania odszkodowania, lecz uregulowania stanu prawnego nieruchomości i przyznania nieruchomości zamiennych, dlatego organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że nie mógł być potraktowany jako wniosek złożony na podstawie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Ponadto, w związku z faktem, iż termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a także terminem materialnym, nie ma możliwości jego przywrócenia. Nadto Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem spółki, że skutkiem złożenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r. była jego bezskuteczność zawieszona, a wniosek ten z dniem 1 stycznia 2001 r. niejako "odniósł" skutek prawny i od tej chwili organ winien był prowadzić postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Pojęcie bezskuteczności zwieszonej dotyczy stosunków cywilnoprawnych, natomiast niniejsza sprawa wynika ze stosunków prawnoadministracyjnych. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 K.p.a. ani też art. 9 K.p.a. Stwierdził przy tym, że obowiązek informowania strony nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie strony, co do wyboru optymalnego rozwiązania. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. pomimo tego, że doszło do naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji przez organ, który winien zostać wyłączony od prowadzenia sprawy, ponieważ przedmiot sprawy dotyczył interesów majątkowych kierownika tego organu; b) art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Przepisów wprowadzających, poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. pomimo tego, że doszło do naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu Gminy Miasta [...] oraz Skarbu Państwa, będących stronami postępowania, udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Pomorskiego, jak i Prezydenta Miasta [...]; c) art. 15 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...], w sytuacji, w której organ odwoławczy ustalił, że Skarb Państwa jest stroną postępowania, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do Skarbu Państwa; d) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. pomimo, że zarówno Wojewoda Pomorski, jak i Prezydent Miasta [...], wydając decyzje nie dysponowali aktami sprawy; e) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r., która umarzała postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy skarżący, a zatem podmiot będący stroną postępowania (posiadający interes prawny - jest właścicielem pozbawionym nieruchomości) złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do organu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa materialnego, który to wniosek jest rozstrzygany decyzją administracyjną, co oznacza, że w niniejszej sprawie istniał przedmiot tego postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o przyznanie odszkodowania złożony przed dniem 1 stycznia 2001 r. nie mógł wywołać skutku w postaci obowiązku przyznania odszkodowania wraz z nadejściem wskazanej powyżej daty, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącej z dnia 7 sierpnia 2000 r. nie mógł stanowić podstawy przyznania odszkodowania, podczas gdy wniosek zgłoszony przed dniem 1 stycznia 2001 r. nakładał na organ obowiązek ustalenia odszkodowania; b) art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, przejęte przez te podmioty z mocy prawa może zostać ustalone wyłącznie w pieniądzu, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2000 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość nie mógł doprowadzić do ustalenia odszkodowania, podczas gdy wskazany przepis nie zawęża możliwości przyznania odszkodowania z tego tytułu jedynie do formy pieniężnej. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 882/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały Przepisy wprowadzające. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu twierdziła, że podejmowała działania o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i przyznanie nieruchomości zamiennych i jej oświadczenia w tym przedmiocie winny zostać potraktowane jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Art. 73 ust. 4 w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Przepis ten został znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), w ten sposób, że odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym przepis ten odsyła do zasad i trybu ustalania oraz wypłacania odszkodowania, tj. do przepisów art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką przyznania odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisana w KW nr [...], położona w G. przy ul. [...], która stanowiła własność P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] – miasta na prawach powiatu, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co potwierdził Wojewoda Pomorski deklaratoryjną decyzją z dnia 22 września 2010 r., która stała się ostateczna z dniem 12 października 2010 r. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 11 sierpnia 2006 r. był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005 r. wygasło. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism skarżącej z dnia 7 sierpnia 2000 r. ani też z dnia 31 sierpnia 2000 r. Przedmiotem tego wniosku było uregulowanie stanu prawnego, m.in. spornej nieruchomości "w drodze przyznania nieruchomości zamiennych". Skarżąca wskazała, że Gmina Miasta [...] stała się w myśl art. 73 Przepisów wprowadzających właścicielem nieruchomości zajętych pod drogi oraz infrastrukturę towarzyszącą, a także te nieruchomości wymieniła. Następnie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2000 r. skarżąca spółka wskazała, że jest zainteresowana "uregulowaniem stanu prawnego opisanych we wniosku nieruchomości w drodze przyznania nieruchomości zamiennych". Przede wszystkim treść złożonych w 2000 r. pism przez spółkę jednoznacznie precyzowała przedmiot żądania, którym nie było ustalenie i wypłata odszkodowania, ale przyznanie nieruchomości zamiennych. W związku z tym nie można uznać, aby po stronie organu administracyjnego powstał obowiązek domagania się od strony sprecyzowania treści żądania. Trudno też mówić o innym przedmiocie żądania, skoro jasno wynikał on z treści złożonego wniosku. Skarżąca spółka dopiero w piśmie z dnia 11 sierpnia 2006 r. wskazała, że będzie się domagać "wypłaty odszkodowania za tak nabyte grunty w pieniądzu", nawiązując do wniosku złożonego w 2000 r. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie skarżącej, że zawarte we wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r. żądanie przyznania nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość powinno doprowadzić do ustalenia odszkodowania. Najistotniejsze jest jednak to, że żadne z pism z 2000 roku, niezależnie od ich treści, nie mogło odnieść skutku, skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł być skutecznie zgłoszony tylko w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W tym zaś okresie wniosek taki przez skarżącą spółkę nie został złożony. Wskazanie w art.73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06). Termin określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą takich okoliczności, jak brak poinformowania przez organ o możliwości żądania odszkodowania, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu. Nadto Sąd stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy potwierdził zgodność art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z Konstytucją. Sąd wymienił wyroki z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. W szczególności Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 Przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09 (OTK-A 2011/4/350), Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyintepretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowania tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek taki w terminie ustawowym nie został złożony. Nie było też możliwe skuteczne złożenie takiego wniosku wcześniej lub później, tj. poza granicami czasowymi wyznaczonymi przez ustawodawcę. Nie można przyjąć, jak domagała się skarżąca, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. wywołał skutki prawne na dzień 1 stycznia 2001 r. Wskazywana przez skarżącą bezskuteczność zawieszona stanowi konsekwencje wadliwych czynności prawnych, dokonywanych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Brak jest podstaw do przyjęcia takiej instytucji do oceny skuteczności wniosku składanego w postępowaniu administracyjnym. Istota czynności procesowych polega na tym, że muszą być dokonywane bezwarunkowo. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie może być złożone pod żadnymi warunkami ani z zastrzeżeniem terminu. Nadto należy rozgraniczyć obowiązek informowania od udzielania przez organ porad prawnych. Art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy administracji stwierdziły, że roszczenie odszkodowawcze wygasło. Jednocześnie organy obu instancji uznały, że powyższa okoliczność powoduje bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy w razie stwierdzenia wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie. Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, że stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.09.2010 r., I OSK 1490/09). Wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie zamiast decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania jest uchybieniem, jednakże nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że nie stanowi istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, rozumiany jako brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, należy wykazać, że miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takich naruszeń w niniejszej sprawie. Skarżąca nie wykazała, aby przywołane przez nią uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W toku przeprowadzonego postępowania organy dokonały oceny składanych przez skarżącą pism, które znajdują się w aktach i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że są to ich odpisy. Pisma skarżącej z dnia 7 sierpnia 2000 r., 31 sierpnia 2000 r. oraz 11 sierpnia 2006 r. dotyczyły bowiem 13 działek, natomiast przedmiotowe postępowanie odnosi się tylko do działki nr [...]. Nie mogą także odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie Gminy Miasta [...] oraz Skarbu Państwa, będących stronami, udziału w postępowaniu przed organami obu instancji, a nadto zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do Skarbu Państwa. Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać. W szczególności zaś nie może takich zarzutów podnosić strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nie może tych okoliczności uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18. 06.2008 r., I OSK 959/07 oraz wyroku z dnia [...].01.2009 r., II OSK 51/08, a także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374). Z tych względów skarżąca spółka nie może powoływać się w toku niniejszego postępowania na podstawę wznowieniową dotyczącą innych podmiotów. Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] podlegającego wyłączeniu. Z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wynika, że odszkodowanie ma być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Art. 112 ust. 4 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy). Nadto stosownie do art. 129 ust. 5, w przypadkach w nim określonych, również starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta (art. 92 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). W niniejszej sprawie istotne jest, zdaniem Sądu, że Prezydentowi Miasta [...] wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić Skarb Państwa. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 882/11, P. S.A. w G. wniosło skargę kasacyjną. Początkowo skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Jednakże w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r. spółka cofnęła podstawy kasacyjne i zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów postępowania, przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej z dnia 10 maja 2012 r. Jednocześnie podtrzymała podstawy kasacyjne i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ostatecznie więc zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek o przyznanie odszkodowania złożony przed dniem 1 stycznia 2001 r. nie mógł wywołać skutku w postaci obowiązku przyznania odszkodowania wraz z nadejściem wskazanej powyżej daty, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącej spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną nr [...], o powierzchni [...] m2 położoną w G. przy ul. [...], której własność przeszła z mocy prawa na Gminę Miasta [...], nie mógł stanowić podstawy przyznania odszkodowania, podczas gdy wniosek zgłoszony przed dniem 1 stycznia 2001 r. nakładał na organ obowiązek ustalenia odszkodowania; b) art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, przejęte przez te podmioty z mocy prawa, może zostać ustalone wyłącznie w pieniądzu, co skutkowało uznaniem, iż wniosek skarżącej spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej za przedmiotową nieruchomość nie mógł doprowadzić do ustalenia odszkodowania, podczas gdy wskazany przepis nie zawęża możliwości przyznania odszkodowania z tego tytułu jedynie do formy pieniężnej; c) art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania nie stanowi roszczenia cywilnego, co skutkowało uznaniem, iż do przedmiotowego roszczenia nie znajdują zastosowania instytucje prawa cywilnego, podczas gdy roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, zaś Przepisy wprowadzające wyłączyły jedynie możliwość jego dochodzenia w postępowaniu cywilnym; d) art. 120 § 1 K.c. w zw. z art. 316 § 1 K.p.c. w zw. z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania nie staje się wymagalne z dniem 1 stycznia 2001 r., w przypadku złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania przed wskazaną datą, co skutkowało przyjęciem, iż wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. został złożony nieskutecznie. W uzasadnieniu tych zarzutów podano między innymi, że Sąd I instancji nie podzielił poglądów skarżącej kasacyjnie spółki o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie rozwiązań funkcjonujących na gruncie prawa cywilnego, a dotyczących skuteczności czynności prawnej (zawieszonej czy też względnej). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie utożsamia zagadnienie związane z pozbawieniem prawa własności w drodze generalnego i abstrakcyjnego aktu powszechnie obowiązującego z materią związaną z przyznaniem odszkodowania z tego tytułu w formie decyzji administracyjnej (a więc aktu indywidualnego i konkretnego). W doktrynie oraz w orzecznictwie charakter prawny odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość budzi wątpliwości, jednak zgodnie z najnowszymi poglądami odszkodowanie uznaje się za szczególny rodzaj odpowiedzialności obligacyjnej podlegającej prawu cywilnemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r., I SA 1774/01; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 118/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 707/07; Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, T. Woś, wydanie 3, Warszawa 2007, s. 155 i nast.). Roszczenie ukształtowane w art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających podlega zatem ogólnym regulacjom prawa cywilnego materialnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), ale może być dochodzone jedynie na drodze postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt I CKN 636/00) wskazał, iż rozpoznawanie roszczeń z tytułu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi pomimo, iż stanowi sprawę cywilną, na mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. art. 129 ust. 1 u.g.n. należy do drogi postępowania administracyjnego. W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym roszczenie zgłoszone pismem z dnia 7 sierpnia 2000 r. wywołało skutek prawny dopiero z dniem 1 stycznia 2001 roku. Bezskuteczność zawieszona istnieje bowiem do czasu nadejścia terminu początkowego wskazanego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a więc po jego nadejściu brak było przeszkód do ustalenia odszkodowania. Błędne jest także stanowisko Sądu odnośnie warunkowego lub z zastrzeżeniem terminu złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Skarżący nie wyznaczył żadnego warunku, którego spełnienie determinowałoby złożenie wniosku. Także termin nie został zastrzeżony przez skarżącego. O terminie można byłoby mówić w sytuacji, gdyby skarżący wskazał, iż jego wola otrzymania odszkodowania była ograniczona konkretnym terminem, po upływie którego – w sytuacji nie wypłacenia odszkodowania – zgłoszone roszczenie wygasałoby. Skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, iż przepisy procedury administracyjnej nie są przystosowane do prowadzenia spraw cywilnych związanych z dochodzeniem roszczeń majątkowych. Inaczej sytuacja przedstawia się na gruncie kodeksu postępowania cywilnego, gdzie między innymi wprost uregulowano sytuację, w której roszczenie stało się wymagalne dopiero w toku postępowania, już po wytoczeniu powództwa (vide: art. 316 § 1 zd. 2 K.p.c.). Nie oznacza to jednak, iż nie można stosować analogicznych rozwiązań w postępowaniu administracyjnym. Inne były też przyczyny wprowadzenia terminu początkowego i terminu końcowego. Termin początkowy miał na celu umożliwienie organom administracji zebranie odpowiednich środków na wypłatę odszkodowań oraz umożliwienie organom publicznym ujawnienie w księgach wieczystych własności przed terminem wnoszenia roszczeń. Termin końcowy miał natomiast na celu zapewnienie pewności obrotu prawnego (aby roszczenie nie były zgłaszane po upływie znacznego okresu czasu). Nie ulega zatem wątpliwości, iż różne motywy wprowadzenia obu terminów powodują zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wnoszących roszczenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. oraz po dniu 31 grudnia 2005 r. Wygaśnięcie roszczeń było efektem zamierzonym, celowym, wynikającym wprost z treści przepisu. Wykładnia funkcjonalna przedmiotowej regulacji wyraźnie natomiast wskazuje, iż celem wprowadzenia terminu początkowego było zapewnienie organom władzy publicznej odpowiedniego czasu pozwalającego na przeprowadzenie odpowiednich przygotowań. W żadnym razie nie można stwierdzić, iż zamiarem ustawodawcy było ograniczenie prawa od uzyskania słusznego odszkodowania, a jedynie wyznaczenie terminu, od którego odszkodowania mogą być skutecznie dochodzone. Ponadto, gdyby Prezydent Miasta [...] nie prowadził sprawy w sposób znacząco przewlekły, to decyzja zostałaby wydana w okresie, w którym możliwe byłoby ponowne złożenie wniosku. Zatem przykładowo w dniu 5 maja 2002 r. organ winien był wydać decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania z powołaniem się na to, że wniosek został złożony przed dniem 1 stycznia 2001 r. Taka wykładnia prowadziłaby do absurdalnych wniosków – właściciel pozbawiony własności musiałby zgłosić nowe roszczenie, które podlegałoby ponownemu badaniu w toku postępowania administracyjnego i wymagałoby wydania kolejnej decyzji. W ocenie skarżącego, oczywiste jest, iż nie było to zamierzeniem ustawodawcy, który działa przecież w sposób racjonalny. W przeciwieństwie do postępowania wywłaszczeniowego, w którym organ z urzędu prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez podmioty publiczne na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających wymaga inicjatywy osoby pozbawionej własności. W przypadku zgłoszenia roszczenia przedwcześnie przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do K.p.c. – nie regulują skutków takiej sytuacji, uniemożliwiając przyznanie odszkodowania. Dlatego też zdaniem skarżącego wykładnia przez niego prezentowana pozwala na pełniejszą realizację wymogów konstytucyjnych. Ponadto taka wykładnia nie sprzeciwia się celowi wprowadzenia terminu początkowego wnoszenia roszczeń. W odniesieniu zaś do treści wniosku z dnia 7 sierpnia 2000 r. skarżąca kasacyjnie spółka stwierdza, że z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wynika, że odszkodowanie winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wskazany przepis w żadnym miejscu nie wskazuje, że odszkodowanie winno mieć formę pieniężną. Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. "w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna". Przedmiotowy przepis jest umieszczony w Rozdziale 5 Działu III "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, iż złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej, zwłaszcza z przywołaniem podstawy prawnej żądania (art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających), stanowi o skuteczności wniosku. Jeżeli organ nie zamierzał przychylić się do wniosku skarżącej o przyznanie nieruchomości zamiennej, w ramach przysługującego jej odszkodowania winien był ustalić i wypłacić odszkodowanie w formie pieniężnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ostatecznie w podstawach skargi kasacyjnej zawarte zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przy czym wyłonić z nich można dwie kwestie, które mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, w ocenie autorki skargi kasacyjnej, wniosek spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. zawierający żądanie przyznania nieruchomości zamiennych (między innymi za działkę nr [...]), w istocie był wnioskiem o wypłatę odszkodowania, jako że w ramach odszkodowania za wywłaszczenie, które w tym wypadku nastąpiło z mocy prawa (art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających), możliwe było również przyznanie nieruchomości zamiennej. Stąd zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 131 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię. Po drugie, skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi, że roszczenie o wypłatę odszkodowania (a takim pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, stwierdzając w zdaniu drugim, że "po upływie tego okresu roszczenie wygasa") ma charakter cywilny, a jedynie dochodzone jest w postępowaniu administracyjnym. Z tego spółka wyciąga wniosek, że w przypadku zgłoszenia roszczenia przedwcześnie przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do K.p.c. – nie regulują skutków takiej sytuacji, uniemożliwiając przyznanie odszkodowania. Dlatego też, w celu zapewnienia zgodności z konstytucyjną zasadą dopuszczalności wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), należy w drodze analogii przyjąć, że do wniosku złożonego przed dniem 1 stycznia 2001 r. mają zastosowanie instytucje prawa cywilnego (jako właściwego z uwagi na materialnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego), w tym bezskuteczność zawieszona czynności prawnej, która staje się skuteczna z chwilą nadejścia terminu początkowego z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Skarżąca kasacyjnie spółka dopatruje się więc naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i w zw. z art. 1 K.c. oraz art. 120 § 1 K.c. w zw. z art. 316 § 1 K.p.c. w zw. z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania nie staje się wymagalne z dniem 1 stycznia 2001 r., w przypadku złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania przed wskazaną datą, co skutkowało przyjęciem, iż wniosek z dnia 7 sierpnia 2000 r. został złożony nieskutecznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko pierwsze z tych założeń można uznać za poprawne. Istotnie bowiem art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odsyła więc do Rozdziału V Działu III u.g.n. zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Jedną z zasad wynikających z przepisów tego rozdziału jest możliwość przyznania w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości odpowiedniej nieruchomości zamiennej (za jego zgodą) – zob. art. 131 ust. 1 i art. 129 ust. 3 u.g.n. Jeśli więc skarżąca kasacyjnie spółka wnioskowała o odpowiednią nieruchomość zamienną w piśmie z dnia 7 sierpnia 2000 r., to należy uznać, że w gruncie rzeczy domagała się wypłaty odszkodowania za przejętą przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa (art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających) działkę nr [...]. Za taką interpretacją wniosku spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. przemawia zwłaszcza wzgląd na konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Tyle tylko, że dla skuteczności owego wniosku (możliwości przyznania odszkodowania) niezbędne było wystąpienie z nim w odpowiednim (ustawowym) terminie. To ostatnie zagadnienie wiąże się z podnoszoną w skardze kasacyjnej tezą o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania za wywłaszczenie. Teza ta nie jest jednak jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, co zauważa również autorka skargi kasacyjnej. Za cywilnoprawnym charakterem odszkodowania z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, oprócz powoływanego w skardze kasacyjnej postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2002 r., I CKN 636/00, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09 (zob. pkt IV 1.3.1. wyroku i powołaną tam literaturę). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak w tej kwestii jednolite. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 1994 r., SA/Gd 2799/93, stwierdził, że "Zagadnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (lub jej część) jest wyczerpująco uregulowane przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) i dlatego odesłanie zawarte w art. 7 tej ustawy do przepisów kodeksu cywilnego w tej kwestii nie ma zastosowania (...). Drugim argumentem przeciw stosowaniu przepisów kodeksu cywilnego przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest istota odszkodowania za wywłaszczenie. Termin "odszkodowanie" w omawianej ustawie jest tylko językowo zbieżny z takim samym terminem z kodeksu cywilnego. Odszkodowanie w prawie cywilnym wiąże się ściśle z dwoma innymi pojęciami: "szkodą" i "odpowiedzialnością odszkodowawczą". Proste przeniesienie na grunt wywłaszczenia, a więc prawa administracyjnego, tych dwu pojęć, tak jak są one rozumiane w prawie cywilnym, nie jest możliwe" (ONSA 1995/2/88). Tezę tę uznał za poprawną i aktualną na gruncie obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., I OSK 460/08, stwierdzając, że "Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości [...] odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego" (LEX nr 515984). Nieco odmiennie natomiast o charakterze odszkodowania za wywłaszczenie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1302/07, uznając że "Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania z nieruchomości) ma charakter cywilnoprawny, co jednakże nie oznacza, że przy określaniu jego wysokości możliwe jest stosowanie przepisów k.c." (LEX nr 498329). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie niezależnie od tego, jaki charakter, co do zasady, ma odszkodowanie za wywłaszczenie (także następujące z mocy prawa aktem o charakterze generalnym), tryb dochodzenia odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających (niewątpliwie administracyjny) nie daje podstaw do przyjęcia, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, o jakim mowa w tym przepisie, traktować jako czynność cywilnoprawną, w stosunku do której można zastosować analogię z kodeksu cywilnego. Przepis art. 1 pkt 1 K.p.a. nie stanowi, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym załatwiane są sprawy administracyjne, tak jak to czyni art. 1 K.p.c., określający dopuszczalność drogi sądowej dla rozpoznawania spraw cywilnych. Należy zatem przyjąć, że w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne, rozumiane w sensie formalnym, jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Sprawą tego rodzaju jest bez wątpienia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne. Formę i tryb składania tego wniosku określa art. 63 K.p.a. "Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie" (zob. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II GSK 1801/12). Z kolei z art. 1 K.c. wynika, że kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Z zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. (a więc akcie normatywnym, który niewątpliwie ma zastosowanie w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie) należy wyprowadzić wniosek, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa musi stosować się również do reguł wynikających z art. 1 K.c. Z tego wynika zaś brak możliwości stosowania przez organ administracyjny w postępowaniach administracyjnych prawnocywilnych zasad, w tym m. in. dotyczących rozkładu ciężaru dowodu, konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego, czy sankcji wad czynności prawnych, w stosunku do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Wniosek taki nie może być bowiem traktowany jako cywilnoprawne oświadczenie woli, gdyż jest to oświadczenie procesowe zawierające jedynie żądanie wszczęcia postępowania, którego źródłem są normy prawa publicznego. Samo oświadczenie (żądanie) strony ma w związku z tym również charakter publicznoprawny. "Skutki czynności procesowych stron (podobnie jak innych uczestników postępowania) nie mają nic wspólnego ze skutkami czynności materialnoprawnych. Swoistość tych skutków polega na tym, że zarówno ich zasięg, jak i ich przedmiot nie wykraczają poza granice postępowania. Czynności te oddziałują w zasadzie tylko na wewnętrzne stosunki danego postępowania" (zob. Zbigniew R. Kmiecik, Istota oświadczeń procesowych, [w:] Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2008). Ten sam autor podaje, że "Nauka austriacka kwalifikuje jako oświadczenia publicznoprawne takie oświadczenia, które składane są na podstawie przepisów prawa publicznego albo mają znaczenie prawne ze względu na prawa lub stosunki publicznoprawne." Bezskuteczność zawieszona czy bezskuteczność względna, do których odwołuje się skarga kasacyjna, dotyczą tymczasem czynności prawnych o charakterze cywilnym, których koniecznym elementem musi być cywilnoprawne oświadczenie woli. Stąd też postulowana analogia w przypadku wniosku złożonego przed terminem początkowym z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających do wskazanych w skardze kasacyjnej sankcji wadliwości czynności prawnych jest nieuprawniona, pomijając fakt, że analogia w prawie administracyjnym jest zagadnieniem co do zasady dyskusyjnym, nawet jeśli chodzi o możliwość przyznania jednostce uprawnień w drodze tego rozumowania prawniczego (zob. np. G. Rząsa, komentarz do art. 6 K.p.a. [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 2, Warszawa 2013). Jeśli tak, to nie jest możliwe także porównywanie skutków wymagalności roszczenia cywilnoprawnego, które nastąpiło w toku sprawy (art. 316 § 1 K.p.c.), z nadejściem początkowego terminu z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, w odniesieniu do wniosku złożonego przed tym terminem początkowym. Przepis art. 73 ust. 4 stanowi, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej termin początkowy określony w tym przepisie nie pełni innej roli niż termin końcowy. Obydwa te terminy wyznaczają bowiem przedział czasowy, niezbędny do tego, aby organy publiczne mogły zapewnić we właściwych budżetach środki finansowe na wypłatę odszkodowań. Gdyby nie było terminu początkowego, to złożenie wniosku w każdym czasie po wejściu w życie art. 73 Przepisów wprowadzających powodowałoby konieczność załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., co naraziłoby budżety właściwych organów na destabilizację lub spowodowało niemożność wywiązania się organu z ustawowych obowiązków. Wprowadzenie przedziału czasowego na składanie wniosków było więc uzasadnione troską o budżetowe możliwości finansowania odszkodowań za wywłaszczenie z mocy prawa. "W ocenie Trybunału [Konstytucyjnego], uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej" (wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). "Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne" (wyrok TK z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). "Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej" (wyrok TK z dnia 19 maja 2011, sygn. K 20/09, OTK-A 2011/4/35). W konkluzji uznać więc należy, że wniosek spółki z dnia 7 sierpnia 2000 r. nie został złożony w ustawowym terminie, co – mimo zasadności zarzutów dotyczących właściwej treści tego wniosku – czyni pozostałe zarzuty podane w podstawie kasacyjnej bezpodstawnymi, co powoduje, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.