II SA/Bd 16/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2010r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 66 § 3 z ustawy dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwróciło podanie A. K. z dnia [...] zawierające żądanie rozpatrzenia jego zażaleń w trybie art. 37 kpa w sprawie odmowy udzielenia pożyczki przyznawanej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przez Starostę Ż., który negatywne stanowisko wyraził w piśmie z dnia [...]. Organ, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 984/08 uznał, że przyznanie środków dla osoby niepełnosprawnej na podjęcie działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy zawartej ze starostą i nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Organ uznał, że nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy Kp.a., a zawarcie umowy może nastąpić na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i ewentualne spory w tym zakresie mają charakter sprawy cywilnej i stąd mogą być rozpatrywane przez sądy powszechne. Zdaniem organu z uwagi na okoliczność, że wnioskujący może dochodzić swoich roszczeń wyłącznie na drodze powództwa cywilnego, należało zwrócić jego podanie zgodnie z treścią art. 66 § 3 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. K. podnosząc, że nie zgadza się z powyższym postanowieniem. Oświadczył, że wyczerpał w tej sprawie drogę postępowania administracyjnego, wielokrotnie zwracając się do organów administracji o zmianę decyzji. Następnie, w piśmie z dnia [...] A. K. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] znak: [...], orzekającej o odmowie załatwienia każdej ze spraw wynikających z jego pisma z dnia [...]. Poinformował, że Starosta Ż. i pracownik Urzędu Wojewódzkiego w B. występujący w imieniu Wojewody uknuli przestępstwo przeciwko niemu, doprowadzając go do ubóstwa i niepełnosprawności zdrowotnej, a jego straty wynoszą już ponad 10 milionów złotych. Obecnie zależy mu wyłącznie na szybkim załatwieniu i zakończeniu spraw w postępowaniu administracyjnym, aby móc złożyć pozew o odszkodowanie od Skarbu Państwa. Jego zdaniem każda czynność każdego organu administracji dokonywana wobec podmiotu poprzedzona jest decyzją organu dokonującego tej czynności lub z tej czynności wynika i może być zaskarżona do organu administracji wyższego stopnia na zasadach określonych w K.p.a. Wnioskodawca twierdzi także, że w zaskarżonym postanowieniu niesłusznie dokonano rozszerzonej interpretacji prawa. Uważa ponadto, że zawarcie umowy poprzedzone jest arbitralną decyzją starosty jako organu. Przyznanie pożyczki winno nastąpić po uznaniu, że osoba niepełnosprawna spełnia kryteria określone w ustawie i rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych. Odmowa przyznania pożyczki w przypadku niespełnienia przez osobę niepełnosprawną określonych prawem kryteriów w ocenie skarżącego stanowi wyrażenie woli organu o prawach podmiotu w ramach uznania administracyjnego, a sam fakt, że ustawodawca wskazuje na formę umowy nie przesądza o niedopuszczalności podważenia czynności poprzedzających zawarcie umowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dla poparcia swojej tezy A. K. dołączył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej części podania wyraził swoją negatywną opinię na temat powołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszcz z dnia 21 stycznia 2009 r. i wskazał ponadto, że wyrok ten dotyczył innej sprawy, zatem nie wiąże Kolegium w sprawie obecnie rozpatrywanej. Sam fakt, że ustawodawca nie zapisał wprost, że przyznanie lub odmowa przyznania pożyczki odbywa się w drodze decyzji administracyjnej nie przesądza i nie wskazuje na brak możliwości zastosowania Kp.a. i konieczność stosowania Kc. w rozpatrywaniu wniosków o pożyczkę. Skarżący podnosi, że sam fakt osadzenia tego typu spraw w administracji publicznej przesądza o konieczności stosowania przepisów Kp.a. i wyklucza możliwość stosowania przepisów innych kodeksów, co w jego ocenie potwierdza załączone postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia 26 [...] (sygn. akt [...]), określające Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Ż. z dnia [...] orzekającej o odmowie udzielenia pożyczki ze środków z PERON. Wskazał, że właśnie z powodu niewniesienia odwołania do SKO nie mógł wnieść skargi do Trybunału Konstytucyjnego na Zarządzenie Starosty Ż. Nr [...] z dnia [...], które było podstawą odmownej decyzji w sprawie pożyczki z powodu niewyczerpania drogi w postępowaniu administracyjnym. Skarżący twierdzi, że postanowienie to wiąże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. A. K. poinformował, że zamierza złożyć wniosek o wznowienie postępowania sądowego zakończonego kwestionowanym przez niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009 r. Wskazał, że w tym celu potrzebuje odpowiedzi na jego zażalenie z dnia 23 lipca 2009 r., na które jeszcze nie otrzymał odpowiedzi. Poinformował, że w zażaleniu tym prosił także o wykazanie w trybie art. 37 Kp.a. bezczynności Starosty Ż. w załatwieniu sprawy polegającej na przekazaniu do SKO jego odwołania od postanowienia Starosty Ż. z dnia [...]. Skarżący poruszył także kwestie dotyczące przyznania mu statusu poszukującego pracy i wskazał na nieprawidłowości, jakie zostały popełnione przez Starostę Ż. w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pismem z dnia [...] zwróciło się do A. K. o sprecyzowanie, czy jego podanie z dnia [...] należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] znak: [...], czy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w postanowieniu. Jednocześnie poinformowano stronę, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy będą brane pod uwagę wszystkie ewentualne wady postępowania, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego. Wnioskodawca pismem z dnia [...] poinformował, że jego podanie z dnia [...] jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, co oznacza, że rezygnuje ze stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 i 144 oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w dacie rozstrzygania przez Starostę Ż. o możliwości przyznania Panu A.i K. pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (pismo Starosty Ż. z dnia [...], znak: [...]) zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późno zm.) i zgodnie z ust. 3 tego przepisu przyznanie pożyczki następowało w formie umowy. Umowna forma wskazuje jednoznacznie na umowę pożyczki uregulowaną w art. 720-724 Kodeksu cywilnego, co potwierdza także treść obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.). Rozporządzenie to podkreślało umowny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistniało zasadę równości stron. Z uwagi na powyższe należy uznać, że przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mogą mieć zastosowania w tej materii przepisy Kp.a. Zawarcie umowy pożyczki następuje na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i dlatego nie będzie mógł mieć zastosowania art. 37 K.p.a. dający prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach określonych wart. 35 K.p.a. lub ustalonych w myśl art. 36 Kp.a. Należy także podkreślić, że aktualnie obowiązujący art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) również wskazuje na umowny charakter przyznania środków dla osoby niepełnosprawnej na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. W związku z powyższym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zwrócenie podania A. K. z dnia [...] wnoszącemu na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. odpowiada przepisom prawa. Organ II instancji odniósł się również do kwestii rzekomego nierozpatrzenia w całości podania A. K. z dnia [...], informując, że było ono wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] znak: [...], zaskarżonego uprzednio przez ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 984/08 uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, oddalił skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na podanie z dnia [...] decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia znak: [...], a wnioskodawca nie skorzystał z prawa do zwrócenia się o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym został poinformowany w decyzji. Należy także zauważyć, że skarżący wielokrotnie zarzucał Staroście Ż. zaniedbania, niezałatwienie sprawy w terminie oraz nienależyte wykonywanie zadań w związku z jego wnioskiem o udzielenie pożyczki ze środków PERON i wszystkie te skargi były przekazywane na podstawie art. 231 K.p.a. organom właściwym w rozumieniu art. 229 K.p.a. Organ dodał również, że wydawanie decyzji o uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) należy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Z kolei w art. 10 ust. 7 pkt 2 tej ustawy wskazano wojewodę jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] przekazało Wojewodzie [...] zażalenie A. K. z dnia [...] dotyczącego działań Starosty Ż. w tym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. K., żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji. W przekonaniu skarżącego, w sprawie przyznania pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dopuszczalna jest droga administracyjna. Zdaniem skarżącego SKO powołało się na niewłaściwy artykuł 12a ust. 1 ustawy z dn. 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i ponadto błędnie odczytało jego treść oraz błędnie zinterpretowało art. 12 ust. 3 tej ustawy, błędnie też SKO zastosowało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 roku i ostatecznie organ błędnie ocenił sprawę na podstawie poszczególnych przepisów, zamiast na podstawie umożliwiającej ich prawidłowe odczytanie normy prawnej, co było przyczyną sentencji postanowienia z dnia [...]. Właściwym w sprawie jest uchylony art. 12 powołanej ustawy, zwłaszcza art. 12 ust.7 i art. 12 ust.3, na podstawie którego powstał § 5, oprócz § 5 ust. 3 właściwego rozporządzenia Ministra, ponieważ sprawy dotyczą okresu, w którym obowiązywał. Skarżący przeprowadził analizę art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił w piśmie z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z żądaniem rozpatrzenia jego zażaleń z dni [...],[...],[...] i [...],[...],[...] w trybie ar. 37 kpa. Powyższe zażalenia dotyczą nieprzyznania skarżącemu pożyczki przyznawanej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznawanych przez starostę. Należy podkreślić, że dacie rozstrzygania przez Starostę Ż. o możliwości przyznania skarżącemu pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (pismo Starosty Ż. z dnia [...], znak: [...]) zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późno zm.) i zgodnie z ust. 3 tego przepisu przyznanie pożyczki następowało w formie umowy. Umowna forma wskazuje jednoznacznie na umowę pożyczki, uregulowaną w art. 720 – 724 Kodeksu cywilnego, co potwierdza także treść obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.). Rozporządzenie to podkreślało umowny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistniało zasadę równości stron. Obowiązujący art. 12a ust. 1 powyższej ustawy został powołany jako przykład istniejący w obowiązującym stanie prawnym. Przepis ten nie miał zastosowania do sprawy skarżącego. Wynika to z treści uzasadnienia. Należy również podkreślić, na co też zwróciło uwagę SKO, że w wyroku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Bd 984/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekając w sprawie skargi skarżącego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania o przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, że zasady przyznawania tej pożyczki regulował art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776; z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tegoż przepisu przyznawanie pożyczki następuje w formie umowy, przez co należy rozumieć umowę pożyczki, uregulowaną w art. 720-724 k.c. Potwierdzeniem oparcia pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej na konstrukcji przewidzianej w przepisach kodeksu cywilnego jest treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439 ze zm.), które podkreśla umowny, konsensualny charakter udzielonych pożyczek oraz urzeczywistnia zasadę równości stron. Sąd stwierdził, że przyznanie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mogą mieć w tej materii zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zawarcie umowy pożyczki następuje na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, stąd też ewentualne spory w tym zakresie mają charakter sprawy cywilnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku. Cywilny charakter umowy o przyznanie pożyczki kategorycznie wyklucza zastosowanie przepisów postępowa administracyjnego. Stosunek prawny zawiązany na podstawie powyższej umowy pożyczki jest stosunkiem cywilnoprawnym, co oznacza, że sprawy powstałe na tle tego rodzaju stosunku są sprawami cywilnymi, należącymi - w myśl art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego - do właściwości sądów powszechnych. Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2007, sygn. akt I OSK 1574/07, jak również w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt GSK 1412/04 (dostępne w Internecie – orzeczenia.nsa.gov.pl .) Z tego względu żądanie skarżącego rozpatrzenia zażaleń w trybie art. 37 kpa w stosunku do sprawy o charakterze cywilnym, w której właściwy jest sąd powszechny, nie znajduje zastosowania, ponieważ organ nie ma obowiązku rozpoznania wniosku o pożyczkę w drodze aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tryb ten przewidziany jest do załatwiania spraw administracyjnych i uruchamia procedurę postępowania w przedmiocie bezczynności organu. Dotyczy zatem sytuacji, w której organ administracji ma obowiązek wydać decyzję, a pozostaje w bezczynności, nie czyniąc tego. Sprawa przyznania pożyczki ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie jest sprawą administracyjną lecz cywilną, co zostało wyżej wyjaśnione, ponieważ organ administracji nie ma obowiązku orzeczenia w tej sprawie w formie aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z wniosku skarżącego z dnia [...], jak również z zażaleń, których rozpoznania domaga się skarżący wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zwrócenie podania wnoszącemu. Orzeczenia organów w obydwu instancjach odpowiadają przepisom prawa . W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.