II SA/Bd 1612/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. o. na zarządzenie pokontrolne Inne z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania nieprawidłowości związanych z prowadzeniem rekultywowanego składowiska odpadów oddala skargę. K. – P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej K-K-PWIOŚ), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) oraz ustaleń kontroli, przeprowadzonej w okresie od 19 maja do [...] czerwca 2021 r. w P. U. M. "[...]" Sp. z o.o. w G. (tj. w skarżącej Spółce), udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], wydał zarządzenie pokontrolne z [...] października 2021 r. nr [...], którym zarządził aby podjąć działania zmierzające do wyeliminowania naruszeń związanych z prowadzeniem rekultywowanego składowiska opadów w miejscowości B.. Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu K-PWIOŚ wskazał, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowość stanowiącą naruszenie art. 124 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.) tj. Spółka nie wykonała badań monitoringowych rekultywowanego składowiska w [...]. Organ podniósł, że pomimo rozwiązania umowy dzierżawy składowiska przez Spółkę z dniem [...] grudnia 2019 r. nie doszło do przeniesienia praw i obowiązków w zakresie zarządzania składowiskiem. Przeniesienie obowiązków wykonania monitoringu składowiska jest możliwe jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wobec tego ww. obowiązki w dalszym ciągu spoczywają na Spółce. W skardze do Sądu na powyższe zarządzenie pokontrolne Spółka wniosła o jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności zarzucając: - brak przesłanki do jego wystawienia i skierowania do Skarżącej Spółki, - przecenienie wartości decyzji administracyjnej, której byt ograniczony jest istnieniem stosunku prawnego wykazującego władztwo nad nieruchomością w przedmiocie której umowę dzierżawy rozwiązano z dniem [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że z samej sentencji zarządzenia nie wynika jak konkretnie czynność ma być przez Skarżącą wykonana. Jedynie z treści uzasadnienia można wnioskować, że chodzi o wykonanie monitoringu składowiska w B. . Spółka wskazała, że od 2010 r. na podstawie umowy z [...] lutego 2010 r. dzierżawiła od Gminy G. część działki nr [...] w [...]. Zgodnie z umową nieruchomość miała być przeznaczona na budowę i eksploatację systemu kompostowania odpadów biodegradowalnych z możliwością rozbudowy o inne urządzenia lub technologie przyczyniające się do poprawy jakości środowiska, prowadzące do ograniczenia ilości odpadów kierowanych do składowania. Wystąpiono także – w kontekście zawartej umowy – o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z instrukcji składowiska na Spółkę (decyzja Starosty [...] z [...] maja 2010 r.). Spółka podkreśliła, że z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, iż przeniesienie praw i obowiązków było możliwe z uwag na fakt wydzierżawienia na okres 30 lat składowiska odpadów komunalnych w [...] (akapit pierwszy uzasadnienia decyzji Starosty). W związku ze zmianami prawnymi od 2013 r. niemożliwe stało się przetwarzanie odpadów komunalnych (MBP) na kilku oddalonych od siebie działkach, a realizacja inwestycji stała się niecelowa. Skarżąca podniosła, że do lipca 2019 r. realizowała rekultywację zamkniętego składowiska opadów w oparciu o stosowne decyzje. W listopadzie 2019 r., wobec nieskutecznych prób ugodowego rozwiązania umowy dzierżawy – Spółka oświadczyła gminie G., że z dniem [...] grudnia 2019 rozwiązuje umowę dzierżawy, informując także o stanie rekultywacji. Spółka przekazała także Gminie klucze dzierżawionych obiektów oraz przedstawiono informację dodatkową. Tak więc od [...] stycznia 2020 r. Spółka nie włada nieruchomością ani nią nie zarządza. Od tego momentu wszelkie obowiązki związane z zarządzaniem nieruchomością przypisane są właścicielowi nieruchomości. Posiadane w tym względzie przez Spółkę decyzje stały się bezprzedmiotowe. Spółka podkreśliła, że ustawa o odpadach (art. 152 ust. 1) ściśle wiąże sytuację podmiotu, który uzyskał decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków z tytułem prawnym do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów. Spółka podniosła, że nie dzierżawiła całej nieruchomości, bowiem w części dzierżawcą była spółka GB Linowo 201 Sp. z o.o. Skoro zatem według art. 154 ustawy o odpadach decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne pod uzyskaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością na której jest zlokalizowane składowisko, a brak takiego tytułu powoduje, że decyzja wygasa po roku, to a contrario należy przyjąć, że utrata tytułu prawnego do władania nieruchomością z mocy prawa powoduje wygaśnięcie tej decyzji. Spółka przyznała że ustawa takiej konkretnej sytuacji jak w przedmiotowej sprawie nie przewiduje, tym niemniej nieodzowna jest w tym względzie analogia. Spółka podniosła także, że podpisana z gminą Gruta umowa dzierżawy w zasadzie od 2013 r. stała się czynnością jednostronnie rozporządzającą, bowiem to gmina G. wyłącznie czerpała z niej korzyści z tytułu podatku od nieruchomości, zaś Spółka poniosła koszt rekultywacji, którego Gmina jej nie zwróciła. Zdaniem Spółki w tej sytuacji właściwym adresatem zarządzenia pokontrolnego powinna być gmina G.. To ona jest bowiem właścicielem a jednocześnie zarządzającym składowiskiem, to ona zaniechała wykonania obowiązków do których była zobowiązana jako właściciel. W odpowiedzi na skargę K-PWIOŚ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zobowiązanie do rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów wynika z decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. [...] i przepisów prawa powołanych w tej decyzji. Adresatem tych obowiązków jest Skarżąca Spółka. W świetle obowiązujących przepisów brak uregulowań wskazujących by te obowiązki spoczywały na innym podmiocie. Powołując się na treść art. 151 ustawy o odpadach organ wskazał, że zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów następuje zawsze w formie decyzji administracyjnej wydanej na wniosek zainteresowanego. Natomiast przejęcie wszystkich praw i obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków oraz tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami (art. 152 ust. 1 ustawy). Wójt Gminy G. nie wystąpił o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji. Nie została także przeprowadzona procedura przeniesienia decyzji określona w art. 244a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dotycząca decyzji wydanych w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach. Zarządzającym składowiskiem nadal zatem pozostaje Skarżąca Spółka. Organ zwrócił także uwagę, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w [...] została wydana na podstawie art. 54 ust. 1 i 4 nieobowiązującej ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten nie przesądzał o konieczności posiadania przez zarządzającego składowiskiem odpadów tytułu własności terenu, na którym znajduje się to składowisko. Na mocy art. 124 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach dodano wymóg by zarządzający składowiskiem odpadów posiadał tytuł prawny co całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko. Natomiast zgodnie z art. 241 ust. 1 ustawy o odpadach wymogu tego nie stosuje się do zarządzającego istniejącego w dniu wejścia w życie nowej ustawy składowiska odpadów, który w dniu wejścia w życie ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości na której znajduje się składowisko odpadów. Skoro zatem w dniu wejścia w życie ustawy o odpadach tj. [...] stycznia 2013 r. składowisko odpadów w [...] istniało, choć było już w trakcie procesu zamykania, to do zarządzającego tym wysypiskiem tj. do Skarżącej Spółki stosuje się art. 241 ust. 1 ustawy o odpadach. Tym samym do Skarżącej Spółki nie ma zastosowania wymóg z art. 124 ustawy o odpadach z [...] grudnia 2012 r. obligujący do posiadania tytułu prawnego do całej nieruchomości. Tym samym nie można zgodzić się ze Skarżącą, że utrata tytułu prawnego do całej nieruchomości po stronie Skarżącej Spółki z mocy prawa powoduje wygaśnięcie decyzji. Organ podkreślił także, że Gmina G., wywiązując się z obowiązku określonego w art. 149 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012 r. nie uniemożliwia Skarżącej Spółce wykonania ciążącej na niej obowiązku. Organ wskazał ponadto, że w związku z odmową przyjęcia mandatu za niedopełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia monitoringu odpadów Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn.. II W 999/21 uznał Prezesa Zarządu Skarżącej Spółki za winnego zarzucanego czynu z art. 189 ust. 2 pkt 8 ustawy o odpadach tj. niedopełnienia obowiązku wykonania monitoringu rekultywowanego składowiska odpadów za 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia ., sygn. akt II OSK 1156/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok NSA z 31 marca 2020 r. sygn.. III OSK 935/21, publ. CBOSA). Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 K.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. ww. wyrok NSA z 31 marca 2020 r. sygn.. III OSK 935/21). W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do właściwego adresata tj. do kierownika tej jednostki organizacyjne, na której ciąża wynikające z przepisów prawa obwiązki związane z monitoringiem składowiska odpadów. Nie jest przy tym kwestionowane przez strony samo istnienie tego obowiązku, wynikające z art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Jak wskazuje art. 124 ust. 4 zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany prowadzić monitoring składowiska odpadów w fazie przedeksploatacyjnej, eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, zaś zgodnie z ust. 5 artykułu 124 zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą. Słusznie podnosi organ, że skoro decyzją z [...] maja 2010 r. Starosta G., na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odpadach przeniósł na P. U. M. "[...]" Sp. z o.o. prawa i obowiązki wynikające z decyzji z [...] listopada 2002 r. Starosty [...] z [...] listopada 2002 r. zatwierdzającej Instukcję eksploatacji gminnego składowiska odpadów w [...], wskutek której nabywca przejął od Gminy G. wszystkie warunki i obowiązki ciążące na zarządzającym wysypiskiem - to nadal zarządzającym wysypiskiem jest P. U. M. "[...]" Sp. z o.o. Jasno bowiem art. 151 ustawy o odpadach z 2012 r. w ust. 1 stwierdza, że zmiana zarządzającego składowiskiem odpadów wymaga przeniesienia na podmiot zainteresowany przejęciem składowiska odpadów praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów oraz jasno stwierdza, że takie przeniesienie praw i obowiązków lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji właściwego organu, o którym mowa w art. 129 ust. 1 (art. 151 ust. 8). Nie jest sporne w przedmiotowej sprawie, że taka decyzja nie została wydana. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do kwestii umowy dzierżawy terenu stanowiącego wysypisko. Wobec powyższego brzmienia przepisów obowiązkiem organu przy ustalaniu podmiotu, do którego należy kierować zarządzenie pokontrolne, było kierować się treścią decyzji administracyjnych, a nie treścią umowy dzierżawy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Sąd oddalił skargę.