II SA/Bd 1625/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta M. T. z [...] sierpnia 2021r. odmawiające M. Z. udostępnienia akt sprawy [...]. Powyższe postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2021r. M. Z. (Skarżący) złożył do Prezydenta M. wniosek o udostępnienie kompletnej dokumentacji postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T.. Prezydent M. T. postanowieniem z [...] sierpnia 2021r. nr [...] odmówił Skarżącemu udostępnienia wglądu do akt sprawy [...], ponieważ M. Z. nie był stroną tego postępowania. Prezydent powołał się na brzmienie art. 73 § 1 k.p.a. i wyjaśnił dodatkowo, że w toku postępowania głównego obszernym pismem z [...] czerwca 2021r. poinformowano Skarżącego o powodach odmowy uznania go za stronę postępowania. Organ wskazał też, że decyzja o pozwoleniu na budowę została zakończona wydaniem decyzji z [...] czerwca 2021r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że w jego ocenie posiada on interes prawny jako strona postępowania w przedmiotowym (głównym) postępowaniu m.in. z uwagi na naruszenie jego dóbr osobistych, art. 448 k.c. Nie zgadza się z uznaniem za stronę postępowania jedynie Wspólnoty Mieszkaniowej, której jest członkiem. Zauważył także, że w toku postępowania głównego raz był uważany za stronę postępowania, a potem został z postępowania "wyrzucony". Zarzucił organowi, że ten wydał postanowienie na ostatni z jego wniosków o wgląd do akt, a ten wniosek złożył [...] lipca 2021r. kiedy to był stroną postępowania. Nadto w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Prezydent M. nie był już dysponentem akt sprawy głównej albowiem przekazał je do Wojewody [...]. Rozpoznanie wniosku bez akt, a także z przekroczeniem ustawowego terminu Skarżący uznał za działanie bezprzedmiotowe. Zdaniem Skarżącego bezprzedmiotowość zaskarżonego postanowienia wynika również z tego, że zostało ono oparte na przepisie art. 73 § 1 k.p.a. który posługuje się pojęciem "strony postępowania". Wydając zatem postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy organ I instancji musiał zatem uznać go za stronę postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy i dostrzegł, że sytuacja Skarżącego jest skomplikowana. Wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. zakończone wydaniem decyzji z [...] czerwca 2021r. jest ponownym postępowaniem prowadzonym w tym samym przedmiocie. W pierwotnym postępowaniu Skarżący był reprezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w T.. Decyzja wydana w tym pierwotnym postępowaniu została uchylona przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym prowadzonym pod numer [...]. Uchylając pierwotnie wydaną przez organ I instancji decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Wojewoda zalecił poczynienie ustaleń w kwestii posiadania przez Skarżącego indywidualnego interesu prawnego (odrębnego od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej) między innymi poprzez przeprowadzenie ponownej dokładniejszej analizy nasłonecznienia i zacienienia. Po przeprowadzeniu w ponownym postępowaniu ([...]) uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania obok Wspólnoty Mieszkaniowej – o czym Skarżący został poinformowany pismem z [...] czerwca 2021r. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia organu I instancji, a następnie w odniesieniu do zarzutów zażalenia przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii stosowania normy zawartej w art. 74 § 2 k.p.a. Zauważył bowiem rozbieżności w wykładni powyższej normy w judykaturze, która w dominującej linii uznaje, że przepis ten wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt sprawy jedynie stronie postępowania, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelom prawa do sądu przepis ten powinien być interpretowany rozszerzającą. Z tą linią orzeczniczą Wojewoda w pełni się zgodził i uznał, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia akt sprawy. Wojewoda dostrzegł wydanie zaskarżonego postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu, jednak uznał tę okoliczność za nieistotną dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił nadto, że Skarżący niezasadnie powołuje się na przepisy prawa cywilnego jako źródło jego interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego albowiem w sytuacji naruszenia jego dóbr osobistych przez realizację inwestycji może on dochodzić ochrony swych praw przed sądem powszechnym. W skardze na opisane postanowienie Wojewody z [...] października 2021r. M. Z. wniósł o jego uchylenie oraz o udostępnienie jemu akt postępowania ([...]) i przywrócenie jemu praw strony w postępowaniu głównym. W uzasadnieniu skargi ponowił on zarzuty i argumentację zaprezentowaną w zażaleniu na postanowienia organu I instancji. Podkreślił też, że w toku postępowania głównego składał on liczne pisma, w którym wykazywał swój indywidulany interes prawny i obecnie Wojewoda popełnił ten sam błąd co organ I instancji - akceptując ustalenia tego organu. Przedstawił on także dodatkowe argumenty, mające uzasadniać posiadanie przez niego odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego w postępowaniu głównym (różny poziom wrażliwości poszczególnych członków Wspólnoty, naruszenie jego bezpieczeństwa i spokoju). Do skargi dołączył on także kopię pisma z [...] lipca 2021r. złożonego do Prezydenta M. T. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się uznania, że pismo to powinno być potraktowane też jako odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2021r. Wyraził on także przekonanie, że zasady ekonomiki procedowania powinny skłonić Sąd administracyjny do przesądzenia spornej kwestii w jednym postępowaniu obejmującym zarówno postępowanie prowadzone w oparciu o art. 73 § 1 k.p.a., jak i postpowanie w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329). W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Dokonane w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego .Na wstępie (z uwagi na oczekiwanie Skarżącego, wyrażone w skardze) Sąd wyjaśnia i podkreśla, że nie jest dopuszczalne aby w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udostępnienia akt sprawy kontrolować legalność postępowania głównego prowadzonego przed organem I instancji (po jego zakończeniu), w sytuacji gdy organ I instancji przyjął w tym postępowaniu (prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) za ustalone, że Skarżący nie jest stroną postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że osoba, której organ prowadzący postępowanie główne odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, rozstrzygnięcie w tym zakresie, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony. Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd przypomina zatem, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. z [...] sierpnia 2021r. o odmowie udostępnienia wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T.. Ocenie Sądu podlega zatem kwestia, czy organy obu instancji prawidłowo, odmówiły Skarżącemu wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę po jego zakończeniu przed organem I instancji. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy wskazać, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W myśl art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej - to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności wewnętrznej, natomiast poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Sprowadza się to do wskazania, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają jednocześnie regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak takiego unormowania nie prowadzi do konstatacji, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom, które nie zostały uznane za stronę w takich postępowaniach, jednak prawo do takiego dostępu może być realizowane z wykorzystaniem trybu określonego w powołanej wyżej ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma bowiem charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Zdaniem Sądu art. 73 § 1 k.p.a. nie może zatem stanowić podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym (tu w postępowaniu prowadzonym pod numerem [...]). Istotą postępowania uregulowanego w powołanych powyżej przepisach jest wyłącznie kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, są już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Takie też stanowisko zostało wyrażone ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 r. W przywołanym wyroku Sąd trafnie wskazał, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie zna odrębnej instytucji władczego (administracyjnego) orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca. Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę lub odmowie uznania za stronę. Skoro zasadą jest nie wydawanie żadnego aktu administracyjnego co do odmowy przyznania danej osobie statusu strony w już toczącym się postępowaniu, to nie można innej instytucji prawnej jaką jest dostęp strony do akt postępowania administracyjnego interpretować w taki sposób, aby poprzez dostęp do akt badać prawidłowość ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby dopuścić taką możliwość, to byłoby to naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, od której nie ma wyjątków - zasady praworządności. Każdy organ administracji musi działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i nie może domniemywać dla siebie istnienia takiej podstawy, jeżeli jej nie ma." Innymi słowy postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy nie może stanowić dodatkowej drogi weryfikowania prawidłowości przyznania przez organ administracji publicznej statusu strony w postępowaniu głównym. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest bowiem samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Gdyby zatem w niniejszej sprawie, we wpadkowej kwestii dotyczącej udostępnienia akt, badać i wyjaśniać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w takim zakresie, jak tego domaga się Skarżący, doszłoby w rezultacie do przeprowadzenia incydentalnego postępowania w tej kwestii w sytuacji, gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego, jednakże materialnie powiązane jest z rozstrzygnięciem sprawy. Natomiast, co już zostało wskazane, Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające Skarżącemu obronę swych interesów w postępowaniu głównym prowadzonym przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. Z tych względów Sąd uznał, że stanowisko organów jest prawidłowe – skoro ostatecznie wyniki postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, doprowadziły organ I instancji do ustalenia, że Skarżący nie posiada indywidulanego (obok interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej) przymiotu strony niniejszego postępowania, nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. W sytuacji ubiegania się o dostęp do akt podmiotów nieposiadających przymiotu strony dostęp w trybie art. 73 k.p.a. jest niemożliwy. W sprawie (z uwagi na zarzut bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia oraz stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) zachodziła też konieczność rozważenia kwestii formy rozstrzygnięcia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w sytuacji braku przymiotu strony składającego wniosek na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.18 ze zm.) zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Wobec tego przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 (dostępny jw.) Zgadzając się ze stanowiskiem NSA Sąd orzekający w niniejszej sprawie jednak zauważa, że skutek postanowienia o odmowie udostępnienia akt z przyczyny podmiotowej jest taki sam, jak postanowienia o umorzeniu postępowania z tej przyczyny. Zatem przyjęcie, że organy w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 105 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy. Mimo zauważonych naruszeń przepisów postępowania przez organ odwoławczy, w sposób który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, skarga nie mogła być uwzględniona, a podnoszone zarzuty odnoszące się do pominięcia indywidualnego interesu prawnego Skarżącego nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. W toku postępowanie wpadkowego organ odwoławczy po zakończeniu postępowania przed organem I instancji nie był uprawniony do badania, czy Skarżący słusznie, czy też nie, został pozbawiony statusu strony postępowania "głównego". Tym samym również Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu wpadkowym na tym etapie postępowania nie mógł wypowiadać się w tym zakresie. Z powyższych względów, rozpoznając niniejszą skargę, Sąd nie był władny odnieść się do jej zarzutów, które w istocie sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości stanowiska organu o nieuznania Skarżącego za stronę postępowania "głównego". Wobec powyższego na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił jako niezasadną.