II SA/Bd 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę, 2. zwraca od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Wojewoda K. P., działając na podstawie art. 98a ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] stwierdził wygaśniecie mandatu radnej Rady Miejskiej w K. P. H. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, iż H. Z. radna Rady Miejskiej w K. P. obecnej kadencji pełniła jednocześnie funkcję członka Zarządu Banku S. w K. P., który wykonuje obsługę bankową Gminy. Prezes Zarządu Banku w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. P., że H. Z. jako członek Zarządu Banku S. w K. P. nie nadzoruje bezpośrednio spraw związanych z prowadzeniem działalności bankowej w zakresie obsługi bankowej Gminy K. P. Nie nadzoruje bezpośrednio pracy pracowników Banku realizujących powyższe czynności. Dodał również, że Gmina K. P. nigdy nie korzystała i nie korzysta z produktów banku w postaci kredytów, pożyczek itp. Sama skarżąca w protokole wyjaśnień z dnia [...] października 2012 r. potwierdziła, że jest członkiem zarządu Banku i pracuje na 1/5 etatu jeden dzień w tygodniu. Zgodnie z zakresem obowiązków do jej kompetencji należy dostosowywanie instrukcji i regulaminów do działalności kredytowej banku, który jest zrzeszony w [...] w P. (SGB). Oświadczyła, że nie ma wglądu do danych klientów, w tym Gminy oraz bazy komputerowej. Nie podpisuje umów kredytowych, ani umów dotyczących rachunków bankowych. Z akt sprawy wynika, że rachunek bankowy Gminy K. P. jest obsługiwany przez BS w K. P., dowodem czego są umowy dostarczone przez Burmistrza za pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Tymczasem zgodnie z art. 24f ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W uzasadnieniu Zarządzenia Zastępczego organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, pełniona funkcja radnej i jednocześnie członka zarządu banku prowadzącego obsługę finansową gminy, wypełnia przesłanki cytowanego art. 24f ustawy. Zdaniem Wojewody powyższy stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa obligowały Radę Miejską w K. P. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej. W związku z powyższym Wojewoda K.-P. wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do Rady Miejskiej w K. P. o podjęcie stosownej uchwały. Radni podczas XIII Sesji Rady Miejskiej w dniu [...] września 2012 r. podtrzymali stanowisko wyrażone w Uchwale Rady Miejskiej w K. P. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], w której stwierdzono niewygaśnięcie mandatu radnej H. Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy przez osobę która: • prowadzi działalność sama lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, • zarządza taką działalnością, • jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taką działalnością. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy radna będąca jednocześnie członkiem zarządu banku, który zajmuje się obsługą bankową budżetu Gminy, jest osobą zarządzającą działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zdaniem Sądu, racje należy przyznać organowi, który w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r.,Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu wójt gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radny, będący jednocześnie członkiem zarządu ww. banku. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 u.s.g do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Bezsporne w sprawie jest, że rachunek bankowy Gminy K. P. jest obsługiwany przez BS w K. P. Okoliczność powyższą potwierdzają umowy dostarczone przez Burmistrza za pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem, w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów, ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którego władzach zasiada. Ta z kolei wobec silnej pozycji organu wykonawczego we władzach gminy może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta, burmistrza, czy prezydenta. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej. Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust.1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz. Oczywistym jest, iż od wyników finansowych banku zależy wynagrodzenie i inne elementy uposażenia (np. wypłaty z zysku) członów zarządu, natomiast obsługa finansowa tak dużej jednostki jaką jest gmina znacznie wpływa na kondycję i sytuację finansową banku (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08). Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest - jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w u.s.g. To na tej regulacji ustawowej Wojewoda K.-P. oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze. Przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie została zastosowana wykładnia rozszerzająca przepisów prawa dotyczących ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.