II SA/Bd 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 25 lutego 2011 r. nr VI/10/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 25 lutego 2011 r. Rada Gminy Sadki, działając na podstawie art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., zwana dalej u.s.o.) podjęła uchwałę Nr VI/10/2011 w sprawie opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Sadki. W § 3 ust. 1 uchwały Rada określiła wysokość opłaty wnoszonej przez rodziców dzieci za świadczenia przedszkolne przekraczające wymiar określony przez § 1 w/w uchwały w ten sposób, że opłata miesięczna za świadczenia wykraczające poza bezpłatną, pięciogodzinną podstawę programową stanowi równowartość 8% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Zapis § 3 ust. 2 stanowi natomiast, że "Wysokość opłaty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówkę opłaty wynoszącą mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówkę opłaty wynoszącą 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych". Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że w/w przepis przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Regulacja zawarta w uchwale jest sprzeczna nie tylko z treścią ustawowego upoważnienia, ale też z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), zgodnie z którym cena stanowi wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, jaką kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W konsekwencji zapisu § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wysokość opłaty podlegać będzie zmianom zależnym od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą publiczną. Wysokość opłaty ma realizować zasadę ekwiwalentności - odpowiadać kosztom usług. Powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem za pracę oznacza wzrost jej przy podwyższeniu w/w wynagrodzenia. Zwrócono przy tym uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym rada gminy nie posiada uprawnienia do nałożenia opłaty o charakterze stałym (w formie opłaty procentowej) za korzystanie z przedszkola. Opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w ich przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawowy wymiar wychowania przedszkolnego, określony czasowo. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przytoczył stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego art. 14 ust. 5 u.s.o. wyklucza także wprowadzone mocą § 3 ust. 2 badanej uchwały zaokrąglenia opłat, gdyż powinny być one określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi. Ponadto organ stanowiący w przedmiotowej uchwale zarówno w tytule jak i treści używa sformułowania "opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową", podczas gdy w obecnym stanie prawnym, od dnia 1 września 2010 r. na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) wprowadzenie opłat za wychowanie, naukę i opiekę w przedszkolu możliwe jest po przekroczeniu liczby godzin wyrażonej w uchwale, a nie za świadczenie wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sadki wniosła o jej oddalenie argumentując, że zaskarżona uchwała przed jej publikacją w dniu 4 marca 2011 r. została uznana pod względem formalno-prawnym przez Biuro Prawne Wojewody jako zgodna z prawem. Po 10 miesiącach obowiązywania uchwały natomiast Wojewoda zarzuca aktowi niezgodność z zapisami ustawowymi. Poza tym z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. nie sposób wyprowadzić wniosku, jak to uczynił Wojewoda, aby ustalona przez Radę Gminy opłata była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z porządku prawnego. Zarzuty zawarte w skardze mają charakter dowolny, oderwany od delegacji ustawowej. Wojewoda bowiem nie wykazał, aby Rada Gminy przekroczyła zakres przyznanej jej prawnej możliwości kształtowania opłat. Przy założeniu racjonalnego działania ustawodawcy, brak tu, podstaw do uznania, że ustalona w ten sposób opłata nie mieści się w ramach kompetencji oraz, że traci ona walor świadczenia ekwiwalentnego. Sam ustawodawca w wielu przepisach ustawowych również odsyła od innych przepisów oraz obwieszczeń, w zakresie przyjmowania wysokości wskaźników tam zawartych, na potrzeby czy to spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnych, czy też na potrzeby spraw regulowanych i załatwianych w oparciu o przepisy należące do innych gałęzi prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda w ramach swojej kontroli nie dopatrzył się wcześniej niezgodności uchwały z prawem i obecnie w związku z tym jego stanowisko nie powinno być uwzględnione. W/w przepis dotyczy właśnie takiej sytuacji, kiedy organ nadzoru nie stwierdzi nieważności aktu we własnym zakresie, lecz następnie dostrzeże swój błąd. Wówczas może on złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co też Wojewoda uczynił w niniejszej sprawie. Obecnie nie budzi już również wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (patrz art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Zagadnienia będące przedmiotem rozstrzyganej sprawy w sposób jednoznaczny reguluje ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6. Istotą "opłaty" - w tym przypadku ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatny wymiar czasowy opieki. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K.25/99) opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem odróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 575/10), opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Kalkulacja wysokości opłaty nie w oparciu o rzeczywiście świadczone usługi przedszkolne, a o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sposób jasny wymagań tych nie spełnia. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza zmiany jej wysokości zależne od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą (w tym przypadku wzrost przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia za pracę). Mechanizm kalkulacji opłaty wprowadzony przez zaskarżoną uchwałę stanowi zatem nie tylko naruszenie zasady ekwiwalentności ceny w stosunku do otrzymanego świadczenia publicznego (patrz wyrok WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Sz 509/10), ale również stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 5 u.s.o., jednoznacznie przyznającym organowi delegację do ustalenia wysokości opłaty za opiekę przekraczającą bezpłatny wymiar godzinowy, a nie konstruowania w tym zakresie wzoru opartego o zmienne pozostające bez związku z przedmiotowym świadczeniem. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z poźn. zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., IV SA/Wr 530/11). Zdaniem Sądu brak jest ponadto podstaw do zamieszczenia w przedmiotowej uchwale zapisu dotyczącego zaokrąglania wysokości opłaty, bowiem art. 14 ust. 5 u.s.o. nie upoważnia organu stanowiącego do zaokrąglania opłat, gdyż powinny być one odzwierciedlać rzeczywiste koszty świadczeń. Słusznie skarżący twierdzi, że wprowadzenie opłat za wychowanie, naukę i opiekę w przedszkolu możliwe jest po przekroczeniu liczby godzin wyrażonej w uchwale, a nie za świadczenie wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, co wynika z treści zaskarżonej uchwały. W oparciu o przytoczoną wyżej argumentację Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 wydana została z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym określeniu odpłatności za świadczenia wykraczające poza bezpłatny czas opieki w ramach wychowania przedszkolnego. W związku ze ścisłym powiązaniem zapisów dalszej części uchwały z § 3 oraz licznymi do niego odniesieniami, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz, stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.