II SA/Bd 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [....] nr [...], po stwierdzeniu, że pomimo wcześniejszego upomnienia nie wykonano obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] znak [...], na mocy której zobowiązani mieli obowiązek wykonania zadaszenia nad ciągami pieszymi stanowiącego zabezpieczenie przed spadającymi dachówkami, wykonania plomb kontrolnych w miejscach pęknięć ścian i wywieszenia tablic ostrzegawczych informujących o istniejącym zagrożeniu – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.: 1) wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do A. W., B. W., J. W., T. W., R. B., D. C., B. N., K. M. i P. sp. z o.o., 2) nałożył jednorazową grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku w wysokości 9000 zł, podzielonej równo na 9 właścicieli tj.: – A. W. 1000 zł, – B. W. 1000 zł, – J. W. 1000 zł, – T. W. 1000 zł, – R. B. 1000 zł, – D. C. 1000 zł, – B. N. 1000 zł, – K. M. 1000 zł, – P. sp. z o.o. 1000 zł 3) pobrał opłatę dotyczącą kosztów wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł. Na powyższe postanowienia trzy odrębne zażalenia złożyli D. C., A. W. oraz B. W. A. W. w swoim zażaleniu podniosła, że decyzja Inspektora Powiatowego z [...] r. została wydana w okresie funkcjonowania zarządu wspólnoty, to zarząd zatem powinien być jej adresatem. Nałożona grzywna jest zbyt uciążliwa, nie uwzględnia bowiem jej obecnej sytuacji finansowej – posiadane przez nią lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy są w trakcie opisu i oszacowania przez komornika celem ogłoszenia ich licytacji. Ponadto mając na uwadze istniejący pomiędzy współwłaścicielami konflikt właściwym środkiem egzekucyjnym winno być wykonanie zastępcze. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia A. W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że obowiązki wynikające z utrzymania budynku (rozdział 6 Prawa budowlanego) winny był nałożone na funkcjonującą w budynku wspólnotę mieszkaniową. A. W. jako członek wspólnoty jest zatem zobowiązana do wykonania nakazanych robót budowlanych, a tym samym jest stroną w postępowaniu egzekucyjnym. Odnośnie grzywny organ, wskazując na treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.e.a.") podniósł, że grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Z treści art. 121 § 2 p.e.a. wynika, że przy wymierzaniu tej grzywny organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, mając na względzie górne granice wysokości nakładanych grzywien oraz potrzebę zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji i zasadę celowości. Organ nie powinien natomiast kierować się takimi okolicznościami jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego. W skardze do sądu administracyjnego A. W. zarzucając naruszenie art. 7 § 2, art. 119 § 2 p.e.a. oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżącej organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia dokonał niewłaściwego wyboru środka egzekucyjnego. Mając na względzie charakter obowiązku podlegającego wykonaniu (zobowiązanie niepieniężne) oraz okoliczność skonfliktowania współwłaścicieli - w myśl zasady celowości oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego właściwym środkiem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie winno być wykonanie zastępcze, a nie grzywna w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innym powodów niż wskazuje skarżąca. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 18 p.e.a. jeżeli przepisy p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ egzekucyjny rozpatrujący zażalenie od postanowienia – w tym w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – winien odpowiednio stosować zasady dotyczące rozpatrywania tego środka odwoławczego, wynikające z przepisów k.p.a. Podstawową zasadą postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 138 § 1 k.p.a. jest to, że wniesienie odwołań od decyzji organu I instancji przez kilka stron zobowiązuje organ odwoławczy do rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie i jednym aktem (decyzją) odnoszącym się do wszystkich odwołań. Zasada ta, zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie przy rozpatrywaniu zażaleń. Złożenie kilku zażaleń zobowiązuje zatem organ odwoławczy do rozpatrzenia ich łącznie w jednym terminie i jednym postanowieniem. Złożenie kilku zażaleń od jednego postanowienia nie powoduje wszczęcia kilku odrębnych postępowań zażaleniowych, które kończyłyby się kilkoma odrębnymi postanowieniami drugoinstancyjnymi. Rozstrzyganie zażaleń wniesionych przez kilka stron kilkoma postanowieniami, mogłoby bowiem prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Zażalenie jednej ze stron mogłoby być niezasadne i skutkowałoby wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zaś zażalenie wniesione przez inną stronę mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, co skutkowałoby uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji. W efekcie postanowienie organu pierwszej instancji byłoby jednocześnie utrzymane w mocy oraz uchylone. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób przyjąć, że możliwa jest interpretacja art. 138 § 1 k.p.a. dopuszczająca powyższą sytuację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 524/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 674246, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, LEX nr 176134 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 312/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ) Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy dostrzec, że jak wynika z akt sprawy administracyjnej, od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] zostały złożone trzy odrębne zażalenia, które wnieśli D. C., A. W. oraz B. W. W wyniku ich rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał trzy odrębne postanowienia, opatrzone tą samą datą ([...]) oraz tym samym numerem ([...]). Z treści z tych postanowień wynika, że każde z nich odnosi się tylko do jednego zażalenia wskazanego w rubrum postanowienia. Także w uzasadnieniu każdego z postanowień organ odwoławczy odnosi się do jednego, konkretnego zażalenia (w przedmiotowej sprawie – do zażalenia A. W.), a ponadto każde z tych postanowień zostało skierowane jedynie do osoby, która wniosła dane zażalenie. W rezultacie należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem ww. przepisów postępowania. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie rozpoznać łącznie wszystkie zażalenia wniesione od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.