II SA/Bd 192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Obrowo z dnia 28 marca 2006 r. nr XXX/187/2006 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 2, § 3, § 4, § 8 ust. 2, § 14 ust. 3, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 192/12 Uzasadnienie W dniu [...] marca 2006 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) w związku z art.10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w T., zarzucając jej: - istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), poprzez zdefiniowanie w § 4 pkt 2,10,11,15,16,17 uchwały pojęć, których definicje określają ustawy, - istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez określenie w § 8 ust. 2 uchwały bez podstawy prawnej terminu, w którym nowy właściciel nieruchomości zobowiązany jest do wykonania obowiązku zawarcia umowy z jednostką wywozową na wywóz odpadów. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 94 Konstytucji RP Prokurator stwierdził, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej oraz, że granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 powyższej ustawy. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielanego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z przepisem § 118 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Skarżący podkreślił, że powyższe naruszenie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w przepisach ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. uznała zarzuty skargi za zasadne. Dodała również, że w uchwale Nr [...] w dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy w O. zmieniła stosowne zapisy w Regulaminie porządku i czystości na terenie Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienionych unormowań wynika podustawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie ich zastępowanie. Zaskarżona do Sądu uchwała Rady Gminy w O. wydana została w oparciu o obowiązujący stan prawny na dzień 28 marca 2006 r. uregulowany w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), zwanej dalej: ustawą. W art. 4 ust. 1 ustawy nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy. Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy zaskarżonej uchwały odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych. Sąd dokonał z urzędu w ramach kompetencji przewidzianych w art. 134 p.p.s.a kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego i stwierdził w szerszym zakresie rażące naruszenie prawa przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, niż zostało to przedstawione w skardze. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie adresatem obowiązku uczyniono wszystkich przebywających na terenie gminy. Uregulowanie to wykracza poza delegację ustawową, która dotyczy tylko właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy. Tak więc obowiązki dotyczące utrzymania czystości dotyczą właścicieli nieruchomości, których należy rozumieć ściśle w świetle definicji ustawowej wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdzie przez właścicieli nieruchomości- rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Ustawa nie daje upoważnienia do tego, aby wprowadzać krąg adresatów, tak jak uczyniono to w zaskarżonym akcie, przyjmując, że " Wszyscy przebywający na terenie gminy są zobowiązani do zgodnego z prawem postępowania z odpadami i utrzymania porządku" (podobnie w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1336/10, oraz z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 18/11). Całkowicie nieuprawniona jest regulacja wprowadzona w § 3 zaskarżonej uchwały, która odsyła do zasad określonych w § 1 tej uchwały i adresowana jest do właścicieli: lokali mieszkalnych, obiektów przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej, obiektów użyteczności publicznej, zarządców dróg oraz wymienia w pkt 5 jednostki wywozowe. Tymczasem § 1 uchwały nie wprowadza żadnych zasad. Przepis ten stanowi jedynie, że w celu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy O. wprowadza się sposoby gromadzenia, usuwania i unieszkodliwiania odpadów utrzymania właściwego stanu porządku i czystości. Ponadto krąg właścicieli wymienionych w § 3 nie odpowiada definicji właściciela nieruchomości wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż pomija użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W związku z powyższym w ocenie Sądu zasadne było również stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały. Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, podobnie wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11). Postanowienia zaskarżonej uchwały, które zawierają definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Z uwagi na powyższe zasadne było stwierdzenie nieważności całego § 4 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi dotyczący wadliwości § 8 ust. 2 uchwały, w którym to bez podstawy prawnej określono termin dla nowego właściciela nieruchomości zobowiązując go do wykonania obowiązku zawarcia umowy z jednostką wywozową na wywóz odpadów. Ponadto kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności również § 14 ust. 3, w którym to przepisie zabroniono spalania odpadów roślinnych na powierzchni ziemi. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zadaniem legislacji gminnej jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Znaczenie pojęcia - "odpady komunalne" - zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o odpadach. Zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy) (20 02), a które w podkatalogach obejmują odpady ulegające biodegradacji, glebę i ziemię, w tym kamienie oraz inne odpady nieulegające biodegradacji, zalicza się do odpadów komunalnych. Wobec powyższego, regulamin winien zawierać regulacje dotyczące sposobu pozbywania się odpadów pochodzących z ogrodów. W ocenie Sądu § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały poświęcony odpadom roślinnym nie określa częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z ogrodów. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości mają obowiązek przekazywania odpadów jednostce wywozowej, umieszczania w stosownym ogólnodostępnym pojemniku lub powinny być zagospodarowane we własnym zakresie. Taka regulacja nie potwierdza, że na terenie gminy prowadzone jest selektywne zbieranie lub odbieraniem odpadów ulegających biodegradacji. Niedopuszczalne zatem było w § 14 ust.3 zabronienie spalania odpadów roślinnych na powierzchni ziemi. Wprowadzenie zakazu w tym zakresie przekracza upoważnienie ustawowe i pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach, która dopuszcza spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami. Zagadnienie spalania zgromadzonych pozostałości roślinnych reguluje przepis art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. Zasadą zatem jest, że odpady w postaci pozostałości roślinnych mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzenia, ale z mocy wyjątku mogą być spalane poza instalacjami lub urządzeniami, jeżeli spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, 2) spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych nie narusza odrębnych przepisów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 392/08, od którego NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1953/08 oddalił skargę kasacyjną). Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd w pkt 1, działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 2, § 3, § 4,§ 8 ust. 2, § 14 ust. 3. W punkcie 2 Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.