II SA/Bd 198/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XXIV/54/12 w przedmiocie nadania statutu Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Pismem z 4 stycznia 2017r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę nr XXIV/54/12 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie nadania statutu Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. dr Władysława Biegańskiego w Grudziądzu (dalej też "uchwała"). Zarzucając naruszenie przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016r. poz. 1638), Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego Statut Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr Władysława Biegańskiego w Grudziądzu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały, statut podmiotowi leczniczemu niebędącemu przedsiębiorca nadaje podmiot tworzący, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl art. 42 ust. 1 -3 ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W statucie określa się między innymi strukturę organizacyjna podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą (art. 42 ust. 2 pkt 4). Zdaniem organu nadzoru użycie wyrażenia struktura organizacyjna oznacza, że przy jej określeniu powinien być podany zakład leczniczy lub zakłady lecznicze istniejące w podmiocie leczniczym niebędacym przedsiębiorcą stosownie do rodzaju lub rodzajów wykonywanej działalności leczniczej przez ten podmiot oraz jednostki lub komórki organizacyjne nie wchodzące w skład zakładu leczniczego, które należą do działalności pomocniczej tego podmiotu leczniczego. Analizując tymczasem treść § 7 załącznika Nr 1 do kwestionowanej uchwały, Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska Grudziądza nie sprostała powyższemu obowiązkowi w zakresie określenia struktury organizacyjnej, gdyż w pkt 1 ograniczyła się do zasygnalizowania istnienia jednostek i komórek organizacyjnych działalności nazwanej jako "podstawowa", a w pkt 2 do zasygnalizowania istnienia jednostek i komórek organizacyjnych działalności administracyjnej, ekonomicznej, organizacyjnej, technicznej i innej, bez podania ich rodzajowych lub konkretnych nazw. W konsekwencji z § 7 załącznika do uchwały nie sposób wywieść jaka jest struktura organizacyjna Regionalnego Szpitala specjalistycznego im. dr Władysława Biegańskiego w Grudziądzu. Zdaniem Wojewody Rada Miejska naruszyła także przepis art. 42 ust. 2 pkt 4 z tej przyczyny, ze upoważniła kierownika tego podmiotu do określenia jego struktury w sposób szczegółowy. Takiego upoważnienia dla rady wymieniony przepis nie zawiera. Organ nadzoru wskazał, że kierownik podmiotu leczniczego został upoważniony do określenia struktury organizacyjnej na poziomie regulaminu organizacyjnego w art. 23 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Miasto Grudziądz wniosło o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentowano, że organizacja pracy każdego szpitala (podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą) jest regulowana dwoma aktami: podstawowe ustalenia struktury organizacyjnej ujmuje się w statucie, natomiast szczegółowe są określone w regulaminie organizacyjnym (art. 42 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 3, 7 i 13 ustawy). Ważnym jest szeroki zakres regulacji regulaminu organizacyjnego co dowodzi jego istotnej funkcji organizacyjnej (kształtującej) dla szpitala. Zdaniem Rady Miejskiej, dotychczasowa regulacja § 7 Statutu wskazuje strukturę organizacyjną z podziałem na komórki organizacyjne działalności podstawowej, to jest określonej w § 3 Statutu oraz odrębnie funkcjonujące jednostki i komórki organizacyjne. Kwestionowana treść § 7 ust. 1 mieści się w zakresie umocowania Rady - art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego zapisu, bowiem istnieje dla niego podstawa prawna, której organ nie przekroczył. Zapis § 7 ust. 2 Statutu jest zgodny z art. 24 ustawy, który wprost upoważnia kierownika do ustalenia szczegółowego regulaminu organizacyjnego. Dlatego wbrew zarzutom skargi Rada Miejska nie ustalił upoważnienia, tylko treść istniejącej normy prawnej wkomponowała do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Miasta Grudziądz zarzut braku wyczerpującej regulacji umocowania należy kwalifikować raczej jako zarzut o charakterze celowościowym (możliwości ulepszenia) niż wymaganego kryterium: legalności. Rada Miasta Grudziądza bowiem na podstawie podstawowej regulacji Statutowej swoją wolą oznaczyła w taki właśnie sposób strukturę organizacyjną z poszanowaniem kompetencji organu zarządzającego Szpitalem do ustalenia regulaminu organizacyjnego. Organ wskazał, że dowolna interpretacja przepisów przedstawiona w skardze, nie spełnia warunku stwierdzenia nieważności – "istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie poinformował, ze skarga dotyczy aktu już nieobowiązującego, który został uchylony uchwałą nr XXXIII/2/17 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 stycznia 2017r. w sprawie nadania Statutu Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. dr Władysława Biegańskiego w Grudziądzu (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. poz. 533), co może dowodzić bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż skarga została złożona przez wojewodę, jako organ nadzoru nad legalnością działalności gminnej, w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała organu gminy (lub zarządzenie) sprzeczna z prawem jest nieważna O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie powyższego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W skardze z dnia 4 stycznia 2017r. Wojewoda Kujawsko-Pomorskie wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Grudziądzu nr XXIV/54/12 z dnia 25 kwietnia 2012r. została mu doręczona w dniu 7 maja 2012r. Między stronami niesporna pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu podmiotowi leczniczemu niebędącemu przedsiębiorca, na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; w skrócie: "u.d.l.") stanowi akt prawa miejscowego, i zgodnie z wynikającymi z tego konsekwencjami została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wchodząc w życie ze stosownym vacatio legis (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn.zm.). Nadto jak wynika z odpowiedzi organu na skargę, zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na podstawie § 2 uchwały Rady Miejskiej w Grudziądzu nr XXXIII/2/17 z dnia 25 stycznia 2017r. w sprawie nadania Statutu Regionalnemu szpitalowi Specjalistycznemu im. dr Władysława Biegańskiego w Grudziądzu, która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego – to jest 17 lutego 2017r. (Dz.Urz.Woj. Kuj. POM z 2017r. poz. 533 z 2.02.2017r.). Zważyć zatem należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R.Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Należy zaznaczyć, że od powyższej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W niniejszej sprawie taki wyjątek jednak nie zachodził, gdyż zaskarżona część uchwały Rady Miejskiej Grudziądza nr XXIV/54/12 z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie nadania Statutu Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu im dr Władysława Biegańskiego z siedzibą w Grudziądzu, czyli w istocie § 7 załącznika nr 1 do uchwały – Statutu ww. szpitala z uwagi na jego ogólną treść, i w istocie lukę prawną, czyli brak stosownego wypełnienia przez prawodawcę lokalnego treści normy prawnej zawartej w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego w taki sposób iżby miało to wywoływać jakikolwiek skutki prawne wobec adresatów przepisów prawa miejscowego. Także zapis § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, stanowi w istocie częściowe powtórzenie delegacji ustawowej dla kierownika podmiotu leczniczego – do określenia regulaminu organizacyjnego wynikającej z art. 23 ustawy o działalności leczniczej. Mając zatem na uwadze zakres i przedmiot skargi do sądu administracyjnego wniesionej w niniejszej sprawie przez organ nadzoru 4 stycznia 2017r., zatem ponad 4,5 roku od dnia przedłożenia mu uchwały do kontroli legalności zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć, bowiem stało się bezprzedmiotowe. W okolicznościach sprawy skarżący Wojewoda nie przedstawił również argumentów, dlaczego zaskarżył uchwałę po kilkuletnim okresie akceptacji legalności jej treści, a nadto, które uzasadniałyby wydanie żądanego wyroku mimo wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z dniem 17 stycznia 2017r. Z tych względów postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.