II SA/Bd 204/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Kowal z dnia 3 listopada 2016 r. nr XXI/123/16 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Przydatki Gołaszewskie stwierdza nieważność § 7, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i", § 14 oraz § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 3 listopada 2016 r. Rada Gminy Kowal działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446, powoływana dalej jako "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XXI/123/16 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Przydatki Gołaszewskie. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając jej: - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 cyt. ustawy - Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 18 ust. 2 uchwały, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory Sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego termin zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; - istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w uchwale: 1. w § 7 ust. 1 pkt 1 - "Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 w/w ustawy, 2. w § 7 ust. 1 pkt 2 - "Sołtys - organ wykonawczy" - co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 w/w ustawy, 3. w § 7 ust. 2 - "Działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 w/w ustawy, 4. w § 14 i § 16 - powtórzenie treści art. 36 ust. 2 u.s.g. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", § 14 oraz § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Kowalu uznał jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g. zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu), organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo. Stwierdzając nieważność § 7, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i", § 14 oraz § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na względzie następujące okoliczności. § 7 zaskarżonej uchwały stanowi, że organami sołectwa są: 1) Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa, 2) Sołtys - organ wykonawczy sołectwa (ustęp 1) oraz, że działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka (ustęp 2). Uregulowanie to w istocie powtarza treść przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przytoczony przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ZTP. Na tle zasady przewidzianej w § 137 ZTP wskazuje się, że ogólną zasadą poprawnej legislacji jest, by w aktach normatywnych nie powtarzać przepisów innych aktów, ponieważ jest to normatywnie zbyteczne, a zarazem dezinformujące. Powtarzanie w uchwałach czy zarządzeniach przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń jest szczególnie mylące i przez to niebezpieczne. Może wprowadzać w błąd co do materii dotyczącej danego aktu lub jego konstytucyjności. Wątpliwości powstają zwłaszcza wtedy, gdy zainteresowany nie wie, że zawarty w akcie przepis, wyznaczający sytuację prawną obywatela lub innego podmiotu, jest po prostu powtórzeniem przepisu np. ustawy (wątpliwości dotyczące konstytucyjności aktu) lub gdy nie mając rozeznania w systemie źródeł prawa, przyjmuje, że akt prawa wewnętrznego wyznacza mu obowiązki lub przyznaje uprawnienia (wątpliwości co do charakteru aktu). Z tych też względów redaktorowi tekstów aktów o charakterze wewnętrznym należy stanowczo zalecać, by nie powtarzał w nich postanowień aktów powszechnie obowiązujących. Przepis § 12 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla sołectwa: wybór i odwołanie sołtysa i rady sołeckiej w całości jak i poszczególnych jej członków. Uregulowanie to jest sprzeczne z treścią u.s.g., którą modyfikuje. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Oznacza to, że do kompetencji zebrania wiejskiego nie należy wybór sołtysa ani członków rady sołeckiej, albowiem podmioty te są wybierane przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 12 ust.1 pkt 1 w tej części, która nadała zebraniu wiejskiemu kompetencje do wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Przepis § 14 zaskarżonej uchwały stanowi, że sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Cytowany wyżej przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wprowadził normę o tożsamej treści, którą więc § 14 uchwały powtarza, co sprawia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia jego nieważności. § 18 ust 1 i 2 zaskarżonej uchwały wprowadza regulację niezgodną z ustawą, którą modyfikuje, co jest niedopuszczalne. Stanowi on, że: dla dokonania wyboru bądź odwołania sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (§18 ust. 1) oraz, że o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 min. od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących (§ 18 ust. 2). Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet - jak wskazuje się w doktrynie - powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19, wyrok WSA w Poznaniu z 8.07.2021 r., IV SA/Po 130/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej części. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.