II SA/Bd 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K., A. K. na czynność Inne T. w przedmiocie wszczęcia postępowania adopcyjnego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. B. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Inne T. w przedmiocie wszczęcia postępowania adopcyjnego wobec małoletniego M. W., na wniosek małżonków A. i i M. W., zarzucając naruszenie art. 170 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, który reguluje instytucje wyłączenia procedury adopcyjnej w określonych sytuacjach. Wskazali, że zgodnie z ust. 1 pkt 2 art. 170 w przypadku, gdy gotowość do przysposobienia dziecka zgłosi rodzina zastępcza ośrodek adopcyjny nie wszczyna postępowania w zakresie poszukiwania kandydatów do przysposobienia dziecka, a wszczęte zawiesza. Podkreślili, że trzykrotnie zgłosili swoją gotowość do adopcji małoletniego, który prawie całe dotychczasowe życie spędził w ich rodzinie zastępczej. Istniejąca więź emocjonalna spowodowała, iż nie zasadne było dalsze utrzymywanie rodziny zastępczej, gdyż rodzina w rzeczywistości funkcjonuje jak rodzina adopcyjna, co przemawiała za zgłoszeniem gotowości adopcyjnej. W ocenie skarżących Ośrodek Adopcyjny dopuścił się naruszenia przepisów prawa kwalifikując dziecko do adopcji pomimo tego, że zgłosili chęć adoptowania małoletniego. W odpowiedzi na skargę Inne T. wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kwestie związane z przysposobieniem regulują przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz w zakresie odnoszącym się do działalności ośrodków adopcyjnych, przepisy Działu V ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący kwestionują czynność Inne T. w przedmiocie wszczęcia postępowania adopcyjnego wobec małoletniego M. W., na wniosek małżonków A. i i M. W., zarzucając naruszenie art. 170 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, który reguluje instytucje wyłączenia procedury adopcyjnej w określonych sytuacjach. Jako podstawę zaskarżenia tej czynności skarżący wskazali art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiący o zaskarżalności do sądu innych niż określone w pkt 1-3 tej regulacji aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...). W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wskazane w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a "inne niż określone w pkt 1-3" akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa" to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia z wyróżnionych cech oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (względnie obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 383-384). Jako dodatkową cechę wymienia się także zewnętrzny charakter aktu lub czynności oraz ich skierowanie do indywidualnego podmiotu. Oznacza to, że muszą być one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz że poza zakresem tego przepisu pozostają akty o charakterze generalnym. Cechą podstawową umożliwiającą kwalifikację na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest natomiast brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 59). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym, w którym z akceptacją przyjęto wskazane wyżej cechy charakterystyczne dla tej grupy aktów i czynności organów administracji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2009 r., I OPS 3/07, stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (podobnie NSA w: postanowieniu z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 1495/09 i w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2014 r., I FSK 1907/13, a także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 września 2011 r., III SA/Łd 588/11, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo w orzecznictwie do czynności tych zakwalifikowano między innymi: wydanie tablic rejestracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. III SA/Łd 756/07), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07), a także czynność starosty polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ke 565/07, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kluczowe znaczenie dla poddania zaskarżonej czynności kontroli Sądu w niniejszej sprawie ma kwestia oceny, czy czynność ta posiada wskazane wyżej cechy warunkujące objęcie jej kognicją sądu administracyjnego. Przystępując do tej oceny po pierwsze, należy stwierdzić, że bez wątpienia zaskarżona czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Niewątpliwie jest ona czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem sprawy administracyjnej z zakresu uregulowanego postanowieniami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym za spełnioną należy uznać podstawową przesłankę umożliwiającą badanie pozostałych. Po drugie samo wszczęcie lub zawieszenie postępowania w zakresie poszukiwania kandydatów do przysposobienia dziecka nie jest jednostronnym i władczym kształtowaniem treści stosunku prawnego, który tworzy prawa i obowiązki jednostki (skarżących). Samo wszczęcie procedury poszukiwania ewentualne zawieszenie procedury poszukiwania kandydatów do przysposobienia ma taki skutek, że nie toczy się procedura "konkurencyjna", której skutkiem byłoby jednoczesne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach. To z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżona czynność nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki skarżących, a więc nie może być uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w jego ocenie sprawa ze skargi na przedmiotową czynność nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skoro, więc zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to tym samym skarga na tę czynność jest niedopuszczalna. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.