II SA/Bd 211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 11/2024 w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z [...] stycznia 2024r., po rozpatrzeniu odwołania A. D. ("Skarżąca"), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2023r. Przedmiotem decyzji było uznanie Skarżącej z dniem [...] października 2023r. za osobę bezrobotną oraz odmowa przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał między innymi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o promocji zatrudnienia", "u.p.z."). Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Skarżąca zgłosiła się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. K. [...] października 2023r., dokumentując okresy ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. I tak: Skarżąca z tego tytułu opłaciła składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy (od podstawy wymiaru składek wynoszącej co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia) w okresie od [...] listopada 2014r. do [...] sierpnia 2019r. i od [...] sierpnia 2020r. do [...] marca 2022r. W okresie od [...] marca 2022r. do [...] października 2022r. Skarżąca pobierała zasiłek chorobowy, a od [...] października 2022r. do [...] października 2023r. podlegała ona ubezpieczeniom społecznym z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego, przy czym zawiesiła ona prowadzenie działalności gospodarczej z dniem [...] października 2022r., a działalność wyrejestrowała od [...] października 2023r. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta [...] wydał decyzję nr [...]. Starosta przyjął, że Skarżąca w dniu rejestracji spełnia warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza od 365 dni. Starosta odmówił zatem skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej dwukrotnie korzystała z zasiłku macierzyńskiego – tj. od [...] sierpnia 2019r. do [...] sierpnia 2020r. i od [...] października 2022r. do [...] października 2023r. i w tych okresach podstawa wymiaru składek była co najmniej równa kwocie minimalnego wynagrodzenia. Kwestionując odmowę przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych Skarżąca powołała się na zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i zakreślił jej ramy prawne. Wyjaśnił, że do dnia zawieszenia działalności gospodarczej Skarżąca nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne przez wymagany ustawą okres 365 dni. Wojewoda zauważył, że okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie trwania ubezpieczenia, czyli przed zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej, nie może zostać zaliczony jako uprawniający do zasiłku, ponieważ art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia odnosi się do okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a przesłanka ta oznacza stan faktycznego ich uiszczenia – a nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia. Wojewoda podkreślił, że do okresów wymaganych przepisami prawa zaliczeniu podlega jedynie okres przebywania na zasiłku macierzyńskim – a ten jest krótszy niż 365 dni. W skardze skierowanej od powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zacytowała sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z 26 stycznia 2017 r. w sprawie II SA/Ol 1347/16 i podtrzymała oczekiwania zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów, uwzględniającej art. 2, art. 18, art. 32 i art. 67 oraz 71 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. prawo do zasiłki przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zatem w świetle art. 71 ust. 1 u.p.z., warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Chodzi tu łącznie o okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Wykaz okresów wliczanych do "stażu" warunkującego nabycie prawa do zasiłku jest bardzo obszerny i obejmuje dwie zasadnicze ich kategorie: okresy przejawiania w różnych formach i okolicznościach aktywności zawodowej (art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.) oraz okresy z nimi (dla potrzeb ustalania prawa do zasiłku) zrównane (art. 71 ust. 2 u.p.z.). W świetle art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., do stażu warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zaliczane są także okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności. W tym przypadku nie jest wystarczające samo pobieranie tych zasiłków lub świadczeń. Ważne jest, aby były one należne za okres po ustaniu zatrudnienia (zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności) oraz aby podstawę ich wymiaru stanowiła kwota wynosząca przynajmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób następuje ustalenie okresu 18 miesięcy, w których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować okres aktywności zawodowej lub jemu równoważny, w liczbie 365 dni. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jednoznacznie wynika, że okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom (wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1880/17 (LEX nr 2474967). Okres 365 dni aktywności, jakim na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji, winien być okresem łącznym (wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19, LEX nr 3025657). A jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 - miesięczny termin, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jest dzień rejestracji w urzędzie pracy, a nie dzień zakończenia ostatniego zatrudnienia lub pobierania świadczenia z ZUS-u (wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 521/14). Skarżąca złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. K. wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna [...] października 2023r. w tej sytuacji Skarżąca winna wykazać co najmniej 365 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub okresów równoważnych wymienionych w art. 71 ust. 2 u.p.z. Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania - tj. zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację w PUP w dniu [...] października 2023r. - tj. od [...] kwietnia 2022r. do [...] kwietnia 2023r. nie wykazała odpowiedniego okresu uprawniającego do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych wynoszącego co najmniej 365 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczeniu podlega okres pobierania przez Skarżącą zasiłku macierzyńskiego od [...] października 2022r. do [...] października 2023r. – o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy obu instancji. Zaliczeniu nie podlega zaś okres pobierania zasiłku chorobowego (w przypadku Skarżącej - okres bezpośrednio poprzedzający nabycie prawa do zasiłku macierzyńskiego), jako okres za który nie było obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uwarunkowane jest bowiem opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Warunek ten w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oznacza stan faktycznego ich uiszczenia, a nie jedynie istnienia tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczeń społecznych – jak ma to miejsce np. w przypadku pracowników. Okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jako okres nieskładkowy, nie może więc zostać uwzględniony do okresu ubezpieczeniowego, od którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca w swojej skardze skierowanej do tutejszego Sądu sformułowała zarzut nieuwzględnienia stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, a odnoszącego się do wykładni ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Powołała się ona na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 26 stycznia 2017r., w którym zaprezentowano pogląd o konieczności odejścia od wyników literalnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z. dla zachowania spójności prawa. Przy czym zachowanie spójności prawa wymaga, aby ustawowe zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne (np. w okresie pobierania zasiłku chorobowego) nie prowadziło do negatywnych skutków w postaci niemożności spełnienia warunków nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tak sformułowanego stanowiska. Zróżnicowanie sytuacji prawnej w grupie osób podlegających ubezpieczeniom społecznym jest bowiem rozwiązaniem wpisującym się w obowiązujący system prawny. Należy zauważyć, że polski ustawodawca w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność (i osób z nimi współpracujących) również na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych odstąpił od zasady, zgodnie z którą do stażu ubezpieczeniowego (mającego wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych) wlicza się okresy trwania obowiązku ubezpieczenia bez względu na fakt opłacenia należnych składek (art. 5 ust. 4 oraz art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53). Warto też podkreślić, że prawo do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (w tym do zasiłku chorobowego) może uzyskać osoba, która podlega ubezpieczeniu chorobowemu - a to ubezpieczenie dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą jest dobrowolne (art. 11 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251). Ustawodawca pozostawił zatem osobom prowadzącym działalność gospodarczą prawo wyboru systemu zabezpieczenia społecznego (pomoc społeczna, czy świadczenia z ubezpieczenia chorobowego) w razie zaistnienia ryzyka ubezpieczeniowego w postaci utraty zdolności do pracy i utraty pracy. W powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przytoczone zostały tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r. (sygn.. akt I OSK 1445/12) – jako uzasadniające odejście od literalnej wykładni 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z. Jednakże stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu zapadło w odmiennym stanie prawnym – obowiązującym do 27 maja 2014 r. (tj. do daty wejścia w życia noweli art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.). Do czasu nowelizacji omawiany przepis nie zawierał zastrzeżenia, że warunek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 u.p.z. Zastrzeżenie takie zawierały natomiast przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i c u.p.z., odnoszące się do osób pozostających w stosunku pracy i wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług. Dostrzegając zatem w tym zakresie nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność w stosunku do zatrudnionych lub świadczących usługi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2013 r. odwołał się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wadliwa regulacja została jednak usunięta przez ustawodawcę i z dniem 27 maja 2014 r. do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. wprowadzono zastrzeżenie odnoszące się do art. 104b ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu okresu, o którym mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 u.p.z. (w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą) wyłącznie okresy faktycznego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne może uprawniać do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy osób wymienionych w art. 104 b ust. 2 u.p.z. (kobiety powyżej 55. roku życia i mężczyźni powyżej 60. roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017r. (sygn. akt I OSK 1999/15 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które to stanowisko sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Podsumowując – skoro Skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy jej również zastrzeżenie z art. 104 b ust 2 u.p.z. – to nie sposób przyjąć, że została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., warunkująca nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się jeszcze do argumentów podnoszonych w skardze, a odnoszących się do naruszenia m.in. art. 67 Konstytucji RP – Sąd chciałby poczynić dodatkową uwagę. Zgodnie z ww. przepisem obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma zaś prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (ust. 2 art. 67 Konstytucji RP). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ustanawia on wprost prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Powyższy przepis stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Z powyższymi poglądami koresponduje stanowisko wyrażane w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest pogląd, że swoboda ustawodawcy kształtowania zakresu i form oraz konkretyzowania treści praw socjalnych jest daleko idąca. Nie budzi zatem wątpliwości, że konstytucyjnie dopuszczalne i mieszczące się w swobodzie ustawodawcy do określenia zakresu zabezpieczenia społecznego jest uzależnienie prawa jednostki do świadczenia z tytułu bezrobocia od spełnienia przez nią warunku współtworzenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy, z którego świadczenia są wypłacane (vide: wyroki TK: SK 41/07, SK 28/13). Z tych wszystkich względów - rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt p.p.s.a. (na wniosek strony). W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym zgłoszony został przez Wojewodę [...] w piśmie [...] marca 2024r. Strona skarżąca nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.