II SA/Bd 214/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Sośno z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXI/136/16 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Tucholi pismem z 25 lutego 2025 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Sośno nr XXI/136/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego (dalej powoływaną jako "uchwała"), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podkreślając że stanowi ona wymagający opublikowania w dzienniku urzędowym akt prawa miejscowego. Za kwalifikacją uchwały jako aktu prawa miejscowego przemawia w szczególności generalny i abstrakcyjny charakter przepisów, gdzie adresaci norm nie są zdefiniowani z nazwy, lecz poprzez wskazanie cech ogólnych, a wynikające z uchwały określone zachowania dotyczą okoliczności powtarzalnych, a nie jednorazowych. Uchybienie w postaci ww. braku publikacji uchwały stanowi zaś samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Niezależnie od powyższego Prokurator zwrócił uwagę również na regulację przyjętą przez Gminę Sośno w załączniku nr 1 do uchwały w pkt 2 l.p. 1, nakazującą uregulowanie opłaty za postawienie pomnika w wysokości 10% jego wartości – co nie mieści się w granicach norm z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 2126 ze zm., dalej jako "ustawa o cmentarzach") ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 573 ze zm., dalej jako "u.g.k."). Wobec tego w ocenie Prokuratora zapis ten stanowi wyraz całkowitej dowolności regulacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a także jest zapisem nieostrym (nie wskazuje czy chodzi o wartość netto czy brutto). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sośno oświadczył, że uznaje ją w części, tj. co do braku zapisu dotyczącego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślił przy tym, że Gmina Sośno podejmie w tym zakresie działania naprawcze. Organ nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, że wprowadzenie opłaty w wysokości 10% wartości pomnika za jego postawienie jest niezgodne z przepisami. Opłata ta, w ocenie organu, ma bowiem na celu pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem cmentarza i nie narusza obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – a zatem również zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sośno – mają charakter normatywny, a wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Powyższy przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2024 r. sygn. III OSK 2032/23, z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3643/21, LEX nr 3710786; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16 – dostępne jw.). Mając więc na uwadze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdzić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określono jedynie, że podlega ona ogłoszeniu poprzez rozplakatowanie jej treści w miejscach publicznych (§ 4) oraz że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. (§ 5). Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym stwierdzić należy, że uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie spełnia wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – co jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Niezależnie od powyższego Sąd za zasadny uznał również drugi z zarzutów skargi, dotyczący uregulowania na gruncie pkt 2 l.p. 1. załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, opłaty za postawienie pomnika w wysokości 10% jego wartości – co zdaniem Prokuratora nie mieści się w granicach norm stanowiących podstawę do wydania przedmiotowej uchwały, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ustawy o cmentarzach. Przywołać należy w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w wyroku z 28 maja 2024 r. sygn III OSK 2032/23 (dostępny jw.), gdzie wyjaśniono, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Tym samym określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być więc opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza, opłata za korzystanie z domu pogrzebowego, opłata za postawienie nagrobka, jak również dodatkowa opłata za pochówek w miejscu dotychczas opłaconym oraz kwestia rezygnacji z miejsca grzebalnego, czyli miejsca, w którym dokonano pochówku. Dostrzec należy również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 29 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 278/25 (dostępny jw.), zgodnie z którym pochowanie zwłok na cmentarzu jest w swojej istocie wynikiem zawarcia umowy, w wyniku której, po uiszczeniu ustalonej przez gminę opłaty, wnoszący ją nabywa prawo do grobu, a wraz z nim ww. uprawnienia takie jak przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej, urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka (...). Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23; wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie znajduje podstawy prawnej regulacja uchwalona w pkt 2 l.p. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, nakładająca na adresatów uchwały opłatę za postawienie pomnika po pochówku w wysokości 10% wartości pomnika. O ile organ gminy ma bowiem niewątpliwie kompetencje do ustalenia opłat za korzystanie z mienia komunalnego, jakim jest cmentarz komunalny, o tyle za niedozwolone należy uznać ustalenie tych opłat w taki sposób, który dopuszczałby ponowne uiszczenie (choć pod inną nazwą) opłaty w związku z wykonywaniem uprawnień, za nabycie których korzystający z cmentarza już raz wniósł opłatę. Regulacja ta wykracza więc poza zakres delegacji ustawowej, a ponadto – zgodnie ze wskazaniem Prokuratora – jest nieprecyzyjna i niedookreślona, gdyż w istocie nie wiadomo czy organowi uchwałodawczemu chodzi o wartość brutto czy netto pomnika, nie mówić o braku określenia, w jaki sposób miałaby być określana wartość pomnika (faktura? pinia biegłego?) i kto miałby określać . Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym argumentacja organu, który stanął na stanowisku, że Gmina jako właściciel cmentarza komunalnego ma prawo do ustalania zasad korzystania z niego oraz pobierania opłat za usługi związane z jego utrzymaniem. Jak już wykazano powyżej – stanowisko to jest niezasadne, przede wszystkim dlatego, że zgodnie z wolą ustawodawcy organ gminy został uprawniony do ustanawiania na gruncie uchwały wyłącznie opłat związanych z pochowaniem zwłok. Nie ma zatem możliwości ustalenia odrębnej opłaty za postawienie nagrobka jako "opłaty za korzystanie z cmentarza", gdyż uprawnienie to uiszczający opłatę może już de facto wykonywać po uiszczeniu opłaty związanej z pochowaniem zwłok. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazana w pierwszej kolejności wada ocenianej uchwały polegająca na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Odnosząc się zaś do deklaracji organu o podjęciu działań naprawczych w tym zakresie wyjaśnić należy, że tylko sąd posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości, od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu, dlatego nawet w sytuacji "podjęcia działań naprawczych" – jak wskazano w odpowiedzi na skargę - i uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, nie byłoby podstaw do umorzenia niniejszego postępowania przed sądem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.