II SA/Bd 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant St. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Starosty [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat A. K.-P. 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 10 lutego 2012r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Starosty [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z treści skargi, przedmiotem jej są czynności w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr 127 w [...], dokonane przez Starostę [...] w roku 2000. Skarżący, jako dzierżawca nieruchomości od dnia 7 grudnia 2011 r., domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności wcześniejszej zmiany danych w ewidencji dla ww. działki stanowiącej własność jego żony M. B. Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Bd 266/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania M. B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r. wobec tego Sąd pierwszej instancji powinien – przed wydaniem postanowienia z dnia 9 lipca 2012 r. o odrzuceniu skargi – dokonać ustaleń, czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności wpisu danych w ewidencji gruntów, bowiem – jak to zasadnie zostało podniesione w skardze kasacyjnej – tylko podmiot posiadający interes prawny może być adresatem normy, o której mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji kwestia terminowości wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pozostaje kwestią wtórną. Zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania, że skarżący posiada własny interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. W szczególności do wykazania, że skarżący jest dzierżawcą nieruchomości, o którym mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i czy został złożony stosowny wniosek celem ujawnienia dzierżawy w ewidencji. W piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. skarżący wskazał, że niezrozumiałe jest żądanie wykazanie przez skarżącego wykazania jego interesu prawnego, wobec informacji już zawartych w aktach. Powołał się na wskazywane we wcześniejszych pismach (k. 148 i 149 akt sądowych), jako pełnomocnika M. B., przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego kreujące jego interes prawny tj. art. 14, art. 15 ust. 3, art. 38. Jednocześnie skarżący zanegował wiązanie obowiązków z dzierżawą, o której mowa w § 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto ponownie stwierdził, że umową dzierżawy z dnia 7 grudnia 2011 r. wszedł "na prawa strony postępowania administracyjnego i sądowego" w związku z obowiązkami wynikającymi z art. 14 i 15 ww. ustawy. Z tym też dniem uzyskał prawo zaskarżania czynności związanych z istnieniem obowiązku ochrony znaków geodezyjnych. Ponadto wskazał, że całe pismo z dnia 22 marca 2012 r. (k. 29-30) wykazuje jego interes jako strony postępowania wobec zapędów starosty celem odrzucenia skargi. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1248/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę, stwierdzając, że skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych przez skarżącego A. S. i uczestniczkę M. B. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013 r. uchylił postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2013 r. wskazując, że kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi winna zostać rozważona na rozprawie, a gdyby rozważania sądu co do przysługiwania skarżącemu legitymacji skargowej dały negatywny dla strony skarżącej wynik, to koniecznym stanie się oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego unormowania uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego została oparta na kryterium interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny w złożeniu skargi rozumiany jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, a kończącym dane postępowanie administracyjne aktem (czynnością) lub bezczynnością organu. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. W rozpatrywanej obecnie sprawie Sąd uznał, że skarżący A. S. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na czynność Starosty [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej 7 grudnia 2011 r. Wymaga zatem ustalenia czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności zmiany danych w ewidencji gruntów. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący nie jest właścicielem działki nr 127 ani jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący jest dzierżawcą działki nr 127. Umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, niedającym jednak podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Tak więc posiadanie zależne nieruchomości (dzierżawa) przez A. S., nie daje podstawy do przyjęcia, że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. A. S. będący dzierżawcą (posiadaczem zależnym) gruntu należącego do M. B. może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano - posiadanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania, iż dana osoba ma legitymację do wniesienia skargi. Istnienia interesu prawnego skarżącego nie można także wywieść ze wskazanych przez niego przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183, poz. 1287 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454; zwanego dalej "rozporządzeniem"). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Zgodnie z przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali oraz 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Przy czym w przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (ust. 2). W ewidencji oprócz powyższych danych wykazuje się także (§ 11 ust. 1): 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, 2) dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531), 3) opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 2, do gruntów, budynków i lokali, 4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o którym mowa w pkt 3, 5) datę i zegarowy czas wpisania danych do bazy danych, 6) datę ostatniej weryfikacji danych. Dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy (ust. 2). Po myśli § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. O wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2, orzeka starosta w drodze decyzji (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (v. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r." sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374). Wynika stąd, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić ani wyinterpretować. Zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega m.in. na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu danymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Jego zadaniem jest zatem odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, a więc potwierdzenie stanu prawnego nieruchomości zaistniałego wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 725/97, LEX nr 41837). Organ ewidencyjny może wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu tylko na podstawie określonego rodzaju dokumentów; istnienie dokumentów z których wynikają zmiany danych podlegających ewidencjonowaniu zobowiązuje organ ewidencyjny do ich wprowadzenia. Zapis § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest gwarancją tego, że w ewidencji gruntów będą rejestrowane osoby faktycznie władające gruntami na podstawie umowy dzierżawy, ponieważ rejestruje się dzierżawców zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt. 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe regulacje mają zapewnić, że w ewidencji znajdują się dane bezsporne. Sąd w pełni akceptuje pogląd, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji, wobec czego wnioskujący o wpis do ewidencji musi przedłożyć dokumenty dokładnie takie, jak wymagają tego cytowane przepisy rozporządzenia. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 663/12). Ani z powyższych norm, ani też ze wskazywanych przez skarżącego norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika dla skarżącego, jako dzierżawcy niespełniającego kryteriów określonych w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, żaden obowiązek ani uprawnienie w takim zakresie, jak interpretuje to skarżący. Także sam obowiązek udostępnienia przez osobę faktycznie władającą nieruchomością (jako dzierżawca) określonym podmiotom nieruchomości celem wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, bądź obowiązek niedokonywania niszczenia znaków geodezyjnych czy poinformowania właściwych organów o ich zniszczeniu, uszkodzeniu, przemieszczeniu (art. 15 ustawy), nie kreuje interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu istniejących wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Interes prawny w tym zakresie przysługuje z właścicielowi nieruchomości. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał związku między czynnością organu polegającą na wpisie do ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie, a chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym, indywidualnym interesem prawnym. Wobec zatem braku po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.