II SA/Bd 220/07

Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik asesor WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi Małgorzaty K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy D. – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 17 ust. 1. ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3., art. 24 ust. 4. art. 25, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2003 r., Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Małgorzaty K., orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – Weroniką K. oraz odmówił świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., ponieważ świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki umieszczona została w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez conajmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Określone w ten sposób kryteria spełnia, zdaniem organu, Specjalny Ośrodek Szkolno Wychowawczy w D., w którym kontynuuje naukę Weronika K. Podkreślono przy tym, że ustalenia w zakresie statusu tej placówki wynikają z postanowień jej statutu, natomiast umieszczenia dziecka wnioskodawczyni w tej jednostce odbyło się na podstawie orzeczenia Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w W. Nr [...] z dnia [...] 2005 r. oraz decyzji Starosty W. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w sprawie skierowania Weroniki K. w celu podjęcia nauki w SOSW D. W odwołaniu od powyższej decyzji Danuta N. wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia, na mocy którego odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – Weroniką K. Argumentując swoje stanowisko odwołująca podniosła, że córka uczy się w Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno Wychowawczego w D., do której codziennie jest przez nią dowożona. Powyższe implikuje zdaniem strony brak możliwości zarobkowego świadczenia pracy, z uwagi właśnie na konieczność sprawowania codziennej opieki nad dzieckiem. Odwołująca zwróciła też uwagę, że ośrodek zapewnia całodobową opiekę wyłącznie wychowankom, natomiast jej córka nie jest wychowankiem ośrodka, a jedynie uczniem szkoły podstawowej wchodzącej w skład tego ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy w D., w którym umieszczona została Weronika K. na podstawie skierowania Starosty W. z dnia [...] 2005 roku, jest placówką zapewniającą całodobową opiekę uczniom tam przebywającym co najmniej przez 5 dni w tygodniu. Powołano przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 703/05, System Informacji Prawnej LEX nr 187367), w którego tezie stwierdzono, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem przebywania dziecka w placówce. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśniono, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są dla organów administracji publicznej wiążące i nie przewidują uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem organ nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wykluczają to przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Małgorzata K. zakwestionowała rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca wskazała, że córka uczy się w Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w D., do której codziennie jest przez nią dowożona. Zwróciła też uwagę, że ośrodek zapewnia całodobową opiekę wyłącznie wychowankom, natomiast córka skarżącej nie jest wychowankiem Ośrodka, a jedynie uczniem szkoły podstawowej wchodzącej w jego skład, w związku z czym nie korzysta z całodobowej opieki, a pobiera jedynie naukę w czasie zajęć szkolnych. Skarżąca wskazała, że córka Weronika jest dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności korzystania z systemu środowiskowego wsparcia; konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a nauka w szkole wchodzącej w skład ośrodka, ze względu na liczebność grupy i ofertę edukacyjną szkoły, jest odpowiednia do potrzeb intelektualnego rozwoju mojej córki. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów odwołania i były brane pod uwagę przy jego rozpatrywaniu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności naruszony został przepis art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, której art. 2 pkt 2 zalicza do świadczeń rodzinnych świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne ograniczenie w przyznaniu rozpatrywanego świadczenia wynika z treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) cyt. ustawy, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach uznać należało, że dokonane w sprawie ustalenia nie w pełni znajdują oparcie w przedstawionej dokumentacji. O ile bowiem bezsporną okolicznością jest fakt stwierdzonej orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] 2005 r. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. niepełnosprawności Weroniki K., stanowiącej następnie podstawę decyzji Starosty W. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] o skierowaniu jej, z dniem 1 września 2005 r., do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w Dębowej Łące, to jednak bliższego wyjaśnienia wymaga kwestia spełniania przez tę placówkę wymogów określonych cyt. przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja tego przepisu skłania do uznania, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność zapewnienia lub nie zapewnienia przez placówkę, w której przebywa dziecko całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym potwierdzona stosownymi dowodami informacja w tym zakresie musi odnosić się zarówno do kwestii całodobowego (przez 24 godziny) wymiaru świadczonej przez placówkę opieki, jak i określonego, co najmniej 5 dni w tygodniu - cyklu jej funkcjonowania. Ograniczenie postępowania dowodowego tylko do jednej z cech charakterystycznych konkretnego ośrodka, a mianowicie całodobowego wymiaru świadczonych usług, wyklucza możliwość prawidłowego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) cyt. ustawy, poprzez przyjęcie a priori określonego dniami cyklu funkcjonowania takiej placówki. Wskazać także należy, że pośród zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, istnieje poważny brak w zakresie potwierdzenia zaistnienia okoliczności określonych w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) cyt. ustawy. Za niewystarczające uznać należy powołanie się przez organ I instancji na "wyciąg ze statutu placówki, do której uczęszcza dziecko" bez jednoczesnego załączenia tak istotnego dowodu dla sprawy celem jego ewentualnej weryfikacji. Wątpliwości budzi także interpretacja treści skierowania Starosty W. z dnia [...] 2005 r. (k. 17 akt administracyjnych). Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy, przyjęto, że Weronika K. została skierowana do Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w D. Wobec zarzutów zawartych w odwołaniu i w skardze, a także wobec treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] 2005 r., w którym zalecono jedynie kształcenie w szkole specjalnej, ogólnodostępnej lub specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym, wyjaśnienia wymaga, czy skierowanie to jest jednoznaczne z umieszczeniem w placówce, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) cyt. ustawy, bowiem tylko w takim przypadku znajduje zastosowanie dyspozycja normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy dużą wagę postępowania dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 703/05, System Informacji Prawnej LEX nr 187367), w którego tezie stwierdzono, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem przebywania dziecka w placówce. Zwrócić jednak należy uwagę, że cyt. orzeczenie zapadło w sprawie, w której – jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy był kompletny, a dokonane w sprawie ustalenia znalazły oparcie w przedstawionej dokumentacji. Wykazane powyżej braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uniemożliwiają więc skuteczne powoływanie się na tezę cyt. orzeczenia. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić należy rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, określonych w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.