II SA/Bd 225/17

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta W., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), uznał A. S. (dalej "skarżącą") za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2016 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Decyzja wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji wskutek uchylenia w drodze decyzji Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2016 r., decyzji Starosty [...] z dna [...] lipca 2016 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2016 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając ponowne rozstrzygnięcie organ wskazał na stan faktyczny niniejszej sprawy, zgodnie z którym skarżąca w okresach 01.02.1999 r. -25.04.2000 r., 25.04.2000 r. - 31.01.2016 r. oraz 15.02.2016 r. - 24.06.2016 r. prowadziła działalność gospodarczą, co potwierdzają wpisy do ewidencji działalności gospodarczej. Zaświadczenie Wydziału Ubezpieczeń i Składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat we [...] potwierdziło zgłoszenia skarżącej do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i podleganie ubezpieczeniom społecznym w okresie od 15.02.1999 r. do 28.12.2015 r. Po tym okresie bezrobotna nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ogłoszenia upadłości likwidacyjnej przez Sąd Rejonowy we [...]. Organ przeanalizował okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od [...].12.2014 r. do [...].06.2016 r., stwierdzając, że skarżąca opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia w okresach: od 31.12.2014 r. do 14.01.2015 r., od 09.02.2015 r. do 22.02.2015 r., od 27.07.2015 r. do 28.12.2015 r. co stanowi łącznie 184 dni. W pozostałych okresach tj.: od 26.12.2014 r. do 30.12.2014 r., od 15.01.2015 r. do 08.02.2015 r., oraz od 23.02.2015 r. do 26.07.2015 r. bezrobotna pobierała zasiłek chorobowy, wobec czego w okresach tych ustawowo zwolniona była z opłacania składek. Z zaświadczenia przedłożonego przez bezrobotną wynika, iż w okresach pobierania zasiłku chorobowego podstawą jego wymiaru była kwota [...]zł. Organ ustalił z podmiotem wydającym zaświadczenie, że kwota ta po uwzględnieniu składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła [...] zł, wobec czego podstawa wymiaru zasiłku chorobowego była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę (w 2014 r. kwota minimalnego wynagrodzenia wynosiła 1680 zł, a w 2015 r. 1750 zł). W ocenie Starosty, do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy pobierania zasiłku chorobowego po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli podstawę jego wymiaru, stanowiła kwota wynosząca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Mając na uwadze wykładnię systemową i celowościową przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do okresu 365 dni zaliczany jest również okres pobierania tego zasiłku w trakcie prowadzenia takiej działalności pod warunkiem jednak, że podstawą wymiaru zasiłku chorobowego była kwota stanowiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w okresach pobierania zasiłku chorobowego była ustawowo zwolniona z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i okoliczność ta nie powinna pozbawiać jej zasiłku dla bezrobotnych. Za błędne skarżąca uznała stanowisko organu, który przyjął, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, bowiem organ nie zbadał, z jakiego okresu wyliczona była podstawa wymiaru zasiłku. Odwołująca powołała się na zaświadczenie z dnia [...].10.2016 r., w którym ZUS wskazał, że podstawa zasiłku chorobowego w badanym okresie została ustalona na dzień [...].10.2008 r. zgodnie z art. 43 oraz art. 48 ust.1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa tj. z uwzględnieniem miesięcznego przychodu za okres od 10/2007 do 09/2008 gdzie podstawą wymiaru była kwota [...]zł brutto, natomiast minimalne wynagrodzenie za prace w tym okresie czyli w roku 2008 wynosiło 1126 zł brutto. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda K. – P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w okresie 18 miesięcy przed dokonaniem rejestracji w PUP skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne przez okres 184 dni, a zatem krótszy od wymaganego ww. przepisem okresu 365 dni. Organ podkreślił, że do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy pobierania zasiłku chorobowego, ale po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli podstawę jego wymiaru, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresów zasiłku chorobowego występujących w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ za ten czas nie była opłacana składka na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Wojewody, status osoby będącej w sytuacji skarżącej został nieuregulowany przez ustawodawcę. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, iż do 365 dni można zaliczyć osobie rejestrującej się jako bezrobotna okres, za który miała w trakcie prowadzonej działalności wypłacany zasiłek chorobowy, ale tylko wtedy, gdy podstawą takiego zasiłku była kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za prace. Za mylne uznał również twierdzenie skarżącej, że okres, przez który pobierała zasiłek chorobowy powinien być bezwzględnie zaliczony z uwagi na to, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego ustalona na dzień [...].10.2008 r. była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ponieważ art. 71 ust. 1 pkt 2d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż okres, od którego zależy nabycia prawa do zasiłku jest liczony w 18 miesiącach bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i w tym czasie podstawę jego wymiaru ma stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda wskazał, że art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Organ podniósł, że wskazany okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że nieskładkowy okres pobierania zasiłku chorobowego przez skarżącą w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie zalicza się do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącej, okres pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej należy zaliczyć do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca podniosła, że potwierdzeniem wskazanej przez nią interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit, d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiący rozwinięcie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Skoro ustawodawca w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu okresy pobierania zasiłku chorobowego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to za racjonalne przyjąć należy, że hipoteza normy, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, mieści w swoim zakresie również okresy ich pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można zaakceptować rozwiązania, które w trakcie pobierania zasiłku chorobowego przyznaje zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy a równocześnie wprowadza za to sankcję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody K. – P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...], którą Starosta W. uznał skarżącą w niniejszej sprawie, za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2016 r. odmawiając jednocześnie jej przyznania prawa do zasiłku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który określa warunki konieczne dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnego, przy czym istotne jest, aby warunki określone w tym przepisie spełnione zostały kumulatywnie. Bezrobotny winien udokumentować okres 18 miesięczny, bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania, w którym łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym nie daje on organom możliwości dysponowania uznaniem administracyjnym. Spełnienie przez bezrobotnego wskazanych w nim przesłanek, obliguje organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o uzyskanie zasiłku dla bezrobotnego, niespełnienie natomiast implikuje rozstrzygnięcie odmowne. Do osiemnastomiesięcznego stażu pracy zalicza się również okres opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, o czym stanowi art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przepis art. 104b ust. 2 ustawy stanowi, że składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego, co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Odnosząc się do powyższych ustaleń należy stwierdzić, że powyższy przepis nie dotyczy sytuacji skarżącej. Jak stanowi art. 71 ust. 2 pkt 3 do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w okresach: 01.02.1999 r. - 25.04.2000 r., 25.04.2000 r. - 31.01.2016 r. oraz 15.02.2016 r. - 24.06.2016 r. prowadziła działalność gospodarczą, co potwierdzają wpisy do ewidencji działalności gospodarczej. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy celem uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Biorąc pod uwagę treść zacytowanego powyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ zobowiązany był do zbadania, czy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni skarżąca opłacała składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okres analizowany ustalony został od dnia [...].12.2014 r. do [...].06.2016 r. W czasie tym ustalono, że skarżąca opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia w okresach: od 31.12.2014 r. do 14.01.2015 r., od 09.02.2015 r. do 22.02.2015 r., od 27.07.2015 r. do 28.12.2015 r. (co stanowi łącznie 184 dni). W pozostałych okresach tj.: od 26.12.2014 r. do 30.12.2014 r., od 15.01.2015 r. do 08.02.2015 r., oraz od 23.02.2015 r. do 26.07.2015 r. skarżąca pobierała zasiłek chorobowy. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji brak jest podstaw prawnych, aby występujące w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej okresy zasiłku chorobowego zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku dlatego, że za ten czas nie była opłacana składka na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Wojewody, ustawodawca zupełnie pominął zagadnienie dotyczące osób, które tak jak skarżąca w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pozostawały niezdolne do pracy z powodu choroby jednocześnie pobierając z tego tytułu zasiłek chorobowy wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko organu odwoławczego, podkreślając jednocześnie, że ww. przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy adresowany jest bezpośrednio do skarżącej, która w okresie poprzedzającym złożenie wniosku do PUP prowadziła działalność gospodarczą, a więc była zobowiązana stosować się do uregulowań zawartych w wyżej przytoczonym przepisie. Natomiast przepis art. 43 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 372), zgodnie z którym podstawy wymiaru zasiłku nie ustala się na nowo, jeżeli między okresami pobierania zasiłków zarówno tego samego rodzaju, jak i innego rodzaju nie było przerwy albo przerwa była krótsza niż 3 miesiące kalendarzowe adresowany jest do ZUS a nie do podmiotów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bowiem dotyczy on ustalania wysokości tego zasiłku w danym okresie rozliczeniowym. Jak wynika z przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń z ZUS z dnia [...].07.2016 r. (za 2014 r. oraz 2015 r.) w okresach tych podstawą wymiaru zasiłku chorobowego była kwota [...]zł, zaś jak ustalono kwota ta po uwzględnieniu składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła [...] zł. Tak, więc podstawa wymiaru zasiłku chorobowego była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę (w 2014 r. kwota minimalnego wynagrodzenia wynosiła 1680 zł, a w 2015 r. 1750 zł). W art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy ilekroć ustawodawca odnosi się do przesłanki opłacania składek, stanowi o składkach podlegających obowiązkowi opłacania lub też o składkach opłacanych. Także w przypadku określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mowa jest o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a jedyne zastrzeżenie dotyczy wyłącznie art. 104b ust. 2 ustawy. Przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może, zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy jej zastrzeżenie z art. 104b ust. 2 ustawy, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, warunkująca przyznanie prawa do zasiłku (vide wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1999/15, publ. baza CBOiS). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych, aby występujące w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej okresy zasiłku chorobowego zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, że powoływany przez skarżącą w skardze wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 266/15 został uchylony ww. wyrokiem NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1999/15. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.