II SA/Bd 227/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie organizacji transportu dla osoby niepełnosprawnej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części w której nie zapewnia niepełnosprawnemu uczniowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu; 2. zasądza od Wójta Gminy rzecz M. D. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] września 2023 r. M. D. (dalej: "skarżąca", "strona") zwróciła się do Wójta Gminy (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o realizację dowozów dla niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym (niepełnosprawność sprzężona oraz potrzeba kształcenia specjalistycznego) córki M. D. do Szkoły [...] w T. w roku szkolnym 2023/2024. Do wniosku dołączono zaświadczenie potwierdzające uczęszczanie córki do szkoły, orzeczenie o niepełnosprawności, plan lekcji oraz zaświadczenie o uczestnictwie córki z zajęciach organizowanych przez Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom Niepełnosprawnym i osobom potrzebującym Wsparcia w T. – "[...]". Pismem z dnia [...] października 2023 r. skarżąca ponowiła wniosek wskazując, że organ tylko częściowo spełnił obowiązek dowozu nie udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek. 2. W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej Wójt wyjaśnił, że z przekazanego planu wynika, że zajęcia w szkole kończą się w poniedziałek o godz. 15:45, we wtorek o godz. 14:45, w środę o godz. 16:45, w czwartek i piątek o godz. 14:45. W związku z tym, że transport do i ze szkoły uczniów niepełnosprawnych odbywa się w godzinach pracy Urzędu Gminy (poniedziałek, środa-piątek 7:00-15:00, wtorek 8:00-16:00), praca w innym zakresie godzin powoduje powstanie nadgodzin. Zgodnie z Kodeksem Pracy nadgodziny nie mogą mieć charakteru stałego, nie mogą być planowane z góry i być ujęte w grafiku czasu pracy. Mogą występować jedynie doraźnie w sytuacjach, których nie udało się przewidzieć wcześniej. Dodatkowo pracodawca jest zobowiązany do udzielenia pracownikowi czasu wolnego za nadgodziny. W konkluzji organ wskazał, że po dokonaniu analizy obowiązującego planu lekcji córki skarżącej Gmina zapewnia codziennie dowozy do T. uczennicy, jeżeli chodzi o odwozy to zapewnia powrót ze szkoły we wtorki (praca Urzędu we wtorki do godz. 16:00) 3. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu na czynność Wójta z dnia [...] listopada 2023 r. w zakresie zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Uzasadniając wniesioną skargę strona podkreśliła, że Wójt ma obowiązek zapewnienia transportu jej niepełnosprawnej córce w pełnym zakresie, tj. każdego dnia zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] września 2023 r. 4. W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że po powtórnej analizie wniosku uznano obowiązek zapewnienia przez Gminę transportu uczniom niepełnosprawnym. Dalej wskazał, że wniosek został uwzględniony i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. 5. Ustosunkowując się do ww. informacji zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. skarżąca wskazała, że w roku szkolnym 2023/2024 Wójt nie realizował transportu zgodnie ze złożonym wnioskiem, gdyż świadczenie realizowane było w sposób wybiórczy tj. bez uwzględnienia pierwotnego żądania wnioskodawcy. Do dnia [...] listopada 2024 r. nie została jej doręczona żadna decyzja administracyjna, ani nie otrzymała jakiegokolwiek innego pisma, które w swojej treści dotyczyłoby ponownej weryfikacji wniosku w sprawie organizacji transportu dla niepełnosprawnej córki. W konsekwencji powyższych wyjaśnień skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Skarga jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 146 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). 7. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi czynność Wójta z dnia [...] listopada 2023 r. polegająca na odmowie zorganizowania pełnego bezpłatnego transportu i opieki córki skarżącej do Szkoły [...] w T. w roku szkolnym 2023/2024 w celu umożliwienia spełnienia obowiązku szkolnego. Gmina zapewniła codzienne dowozy niepełnosprawnej córki skarżącej do szkoły, natomiast powroty ze szkoły zostały zapewnione tylko we wtorki. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że częściowa odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inną niż decyzje i postanowienia wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według tego przepisu, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ wydał wprawdzie decyzję administracyjną, jednakże w istocie rozstrzygnięcie to jest czynnością z zakresu administracji publicznej stanowiącą odpowiedź na wniosek skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, czynności przyjmują postać działań faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK1457/19.). Taki charakter ma niewątpliwie zaskarżona czynność, która stanowi odpowiedź na wniosek konkretnie oznaczonego podmiotu w kwestii przysługiwania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. 8. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2023 poz. 900 – dalej "p.o."), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 39 ust. 1 p.o., sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 P.o. (kształcenie specjalne), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia, o czym stanowi art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Obowiązek ten jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Z powyższego obowiązku gmina wywiązuje się m.in. przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo przez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, o czym stanowi art. 39 ust. 1 p.o., przy czym zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami (art. 39a ust. 4 p.o.). Powyższe formy realizacji rzeczonego obowiązku mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności, skutkuje jego wypełnieniem, zaś jej wybór pozostawiony został rodzicom dziecka. Oznacza to, że jeśli wyrażają oni zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły (ośrodka), to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. Jeżeli zaś nie zapewniają oni dowożenia dziecka do szkoły (ośrodka) - wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1097/17). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że nie doszło do podpisania umowy pomiędzy Gminą a skarżącą w zakresie dowozu dziecka do szkoły przez rodziców i zwrotu kosztów z tym związanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu była realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o., czyli zapewnienie bezpłatnego transportu (i opieki) córki skarżącej do szkoły i ze szkoły. Należy zauważyć, że uprawnienia dziecka z powodu jego niepełnosprawności oraz miejsca pobierania nauki jako spełniające wymogi z orzeczenia, nie stanowiły sporu w niniejszej sprawie. Podobnie organ nie kwestionował okoliczności, że wskazana przez skarżącą placówka jest szkołą ponadpodstawową położoną najbliżej od miejsca zamieszania rodziny skarżącej, a zatem wymóg dowozu do najbliższej placówki określony w art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. był również spełniony. Powyższe okoliczności potwierdzają, że forma realizacji przedmiotowego obowiązku z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. mającego charakter zobowiązania przemiennego, wskazuje, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności, skutkuje jego wypełnieniem, zaś jej wybór pozostawiony został rodzicom dziecka. Oznacza to, że jeśli wyrażają oni zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły, to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. Natomiast jeśli zadeklarują chęć skorzystania z bezpłatnego dowozu przez gminę (zaś szkoła jest zgodna z orzeczeniem o niepełnosprawności i najbliższą placówką), to wójt również nie może uchylić się od spełnienia obowiązku dowodu niepełnosprawnego dziecka do najbliższej placówki. Zatem oświadczenie rodzica niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sam wyrazi zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy, co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). 9. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że w odpowiedzi na wniosek Wójt w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wyjaśnił, że transport do i ze szkoły uczniów niepełnosprawnych odbywa się w godzinach pracy Urzędu Gminy (poniedziałek, środa-piątek 7:00-15:00, wtorek 8:00-16:00), praca w innym zakresie godzin powoduje powstanie nadgodzin. Zgodnie z Kodeksem Pracy nadgodziny nie mogą mieć charakteru stałego, nie mogą być planowane z góry i być ujęte w grafiku czasu pracy. Mogą występować jedynie doraźnie w sytuacjach, których nie udało się przewidzieć wcześniej. Dodatkowo pracodawca jest zobowiązany do udzielenia pracownikowi czasu wolnego za nadgodziny. W konsekwencji organ wskazał, że po dokonaniu analizy obowiązującego planu lekcji córki skarżącej Gmina zapewnia codziennie dowozy do T. uczennicy, jeżeli chodzi o odwozy to zapewnia powrót ze szkoły we wtorki (praca Urzędu we wtorki do godz. 16:00). Wybiórcze zrealizowanie przez Wójta obowiązku wynikającego z treści art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. potwierdziła skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie skarżącej dotyczące dowozu i odwozu jej dziecka, wraz z zapewnieniem opieki, do wskazanej przez nią placówki oświatowej powinien był organ uwzględnić, to w konsekwencji oznacza, że organ nie podjął działań zmierzających do zapewnienia faktycznej całościowej realizacji ciążącego na gminie omawianej powinności zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka strony skarżącej według jej wyboru. Ustawodawca nie przewidział aby gmina była zwolniona z tego obowiązku ze względu na podnoszone kwestie organizacyjne dotyczące godzin pracy urzędu czy też ewentualnej dyscypliny finansowej, bowiem tego rodzaju okoliczności nie stanowią przesłanek prawnych, do wybiórczej realizacji obowiązku ustawowego. W konsekwencji uznać należy, że obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. nie został w całości zrealizowany przez Gminę, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. 10. Końcowo wskazania również wymaga, że skarżąca w skardze wskazała, iż zaskarża w całości stanowisko Wójta zaprezentowane w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. prezentując jednocześnie argumentację, że Wójt ma obowiązek zapewnienia transportu jej niepełnosprawnej córce w pełnym zakresie tj. każdego dnia zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] września 2023 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że zakres skargi obejmuje czynność Wójta w części w której nie zapewnił niepełnosprawnej córce skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu i w tym zakresie dokonał oceny zaskarżonej czynności. Ponadto podkreślenia wymaga, że przedmiotowy wyrok ma w zasadzie charakter historyczny, bowiem z uwagi na upływ czasu którego dotyczył obowiązek tj. roku szkolnego 2023/2024, na datę wyrokowania obowiązek ten już ustał. Jednakże wobec stwierdzenia, że zaskarżone czynności zostały podjęte bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 39a ust. 1 p.o., Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.