II SA/Bd 228/16

Dnia 27 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2015 r, nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr PS-519A/ 001035/11/2015 Wójt Gminy L., z upoważnienia którego działała Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., odmówił skarżącej I. R. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę G. L. oraz świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenia w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 114, zwanej w skrócie "u.ś.r.") wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. tj. [...] zł. Tymczasem w przypadku pięcioosobowej rodziny skarżącej dochód ten, po uwzględnieniu wynagrodzenia męża skarżącej (który podjął zatrudnienie od [...] lipca 2014 r.) wyniósł [...] zł tj. przekracza kwotę kryterium ustawowego jak też kwotę najniższego zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu rodziny przez organ I instancji wskazując, że organ I instancji nieprawidłowo do dochodu rodziny doliczył otrzymywany przez jej męża do wynagrodzenia za pracę ekwiwalent na pokrycie kosztów wyżywienia, opłacania noclegów itp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy analizując pojęcie dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.) wskazał, że przy ustalaniu prawa do świadczeń należy wziąć pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu. Pojęcie należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej [...]" należy potraktować szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego przepisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wobec tego ustalając dochód rodziny skarżącej zasadnie zakwalifikowano jako jego składnik wypłacone mężowi skarżącej należności ze stosunku pracy uzyskiwane w postaci diet na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi. Ponadto Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są dla organów administracji publicznej wiążące i nie przewidują uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego. Organ nie może przyznać zasiłku rodzinnego w sytuacji, gdy wykluczają to przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że nie mogła zgodzić się, iż przy obliczaniu dochodu zaliczono dochody jej męża za rok 2014, a związek małżeński zawarła w dniu [...] czerwca 2015 r. i dopiero od tego momentu zaczęła wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Kolegium decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...], przy rozpatrywaniu sprawy na poprzedni okres zasiłkowy wskazało, że przy zaliczeniu dochodów jej męża, jako członka rodziny należy wziąć pod uwagę datę zawarcia związku małżeńskiego (odpis skróconego aktu małżeństwa znajduje się w aktach sprawy). Jeszcze przed wydaniem, jej zdaniem, błędnej w/w decyzji dostarczyła do organu I instancji zaświadczenie o wynagrodzeniu męża za pierwszy pełen przepracowany miesiąc po zawarciu małżeństwa. Ponadto dostarczyła również potwierdzenie przekazywanych alimentów za miesiąc lipiec 2015 r., zgodnie z wyrokiem, który znajdował się już w aktach sprawy, gdyż zobowiązania alimentacyjne ustalone dla członka rodziny zawsze wpływają na dochód rodziny. W konkluzji podała, że jej zdaniem, dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma data zawarcia przez nią związku małżeńskiego (13 czerwca 2015 r.) i nie powinno zaliczać się do wspólnych dochodów wynagrodzenia jej obecnego męża za rok 2014 a jedynie doliczyć dochód za pełen pierwszy miesiąc przepracowany po zawarciu małżeństwa, uwzględniając płacone alimenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie odpowiada ona prawu podobnie, jak również decyzja organu I instancji. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy w sprawie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., na które wskazuje przepis art. 16a ust. 2 u.ś .r.. Według organu orzekającego przyznanie jednorazowej zapomogi nie było możliwe, bowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę [...]zł. Wskazać należy, że w art. 3 u.ś.r. zamieszczone zostały definicje legalne pojęć jakimi ustawa się posługuje. Dotyczą one m.in. pojęcia dochodu, dochodu rodziny, oraz pojęcia rodziny. Definicja legalna, jako norma prawna, posiada moc wiążącą dla adresatów tej normy (podmiotów stosujących prawo) w zakresie rozumienia zdefiniowanego pojęcia. Zatem odstąpienie od definicji legalnej stanowiłoby naruszenie prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.ś.r. dochód oznacza po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu i składki na ubezpieczenie zdrowotne (pkt 1 lit. a), oraz inne dochody określone w art. 3 pkt b) i c). Natomiast dochodem rodziny zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. jest suma dochodów członków rodziny. Jednocześnie po myśli art. 3 pkt 2a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (przepisy te dotyczą utraty i uzyskania dochodu, w tym także po roku poprzedzającym okres zasiłkowy). Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 10). Ponadto przepis art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie rodziny, przez którą rozumieć należy odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Jak wynika z powyższej regulacji, ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnił status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest to element niezbędny do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Służy temu postępowanie administracyjne, a jednym z jego etapów jest uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy. Organ administracji publicznej winien działać na podstawie prawa w ciągu całego postępowania (art. 6 k.p.a.) oraz zobowiązany jest do przytoczenia w decyzji podstaw prawnych i faktycznych oraz ich uzasadnienia (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny znaczenia i wartości tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości, co do okoliczności, które posłużyły organowi dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Treść decyzji organu odwoławczego wskazuje, że przyjął on ustalenia organu I instancji, co do stanu faktycznego sprawy i dokonał subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wątpliwości Sądu budzi jednak prawidłowość wskazań organu odwoławczego, co do faktów i ich oceny, które uznał za istotne dla ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w kwestii ustalenia faktów nie koresponduje, bowiem z ustaleniami przyjętymi przez organ I instancji. Należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych sprawy została zamieniona cześć uzasadnienia decyzji Kolegium dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z wniosku skarżącej z częścią decyzji dotyczącej przyznania, na wniosek skarżąej, zasiłku rodzinnego na dziecko M. W. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na w/w dziecko. Ponadto należy wskazać, ze zasadniczo ustalenie dochodu rodziny, stosownie do wyżej cytowanych uregulowań prawnych, odbywa się poprzez zsumowanie dochodów członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w tym wypadku w 2014 r.), a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12 miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć jednak miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata. Oznacza to, że dochód rodziny podlega zaktualizowaniu w sytuacji wystąpienia zdarzeń mających wpływ na jego wysokość takich jak, utrata bądź uzyskanie dochodu także w okresie po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, do dnia złożenia wniosku (art. 5 ust. 4a-4b u.ś.r.). Zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego, co do sytuacji dochodowej rodziny skarżącej nie została oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Abstrahując od kwestii precyzyjnego i czytelnego zobrazowania danych przyjętych do ustalenia dochodu i jego wyliczenia w rodzinie skarżącej, brak jest wyjaśnienia przez organy obu instancji zdarzeń mających wpływ na jego wysokość takich jak, utrata bądź uzyskanie dochodu także w okresie po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, do dnia złożenia wniosku (art. 5 ust. 4a-4b u.ś.r.). Istotne znaczenie dla sprawy ma podnoszona w skardze kwestia, że organy nie wzięły pod uwagę tego, że skarżąca zawarła związek małżeński dnia [...] czerwca 2015 r. i w jej ocenie nie powinno zaliczać się do wspólnych dochodów wynagrodzenia jej męża za 2014 r. a jedynie doliczyć dochód za pełen pierwszy miesiąc po zawarciu małżeństwa, uwzględniając płacone alimenty. Zauważyć w tym miejscu należy, że zmiana składu osobowego rodziny nie została wprawdzie wprost potraktowana przez ustawodawcę jako zdarzenie powodujące utratę lub zmianę dochodu, jednakże wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia (por. analogicznie wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 17/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 353/13). Powyższe okoliczności powinny być wyjaśnione, aby usunąć wątpliwości, co do obrazu sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, jaką ustaliły organy. Reasumując Sąd uznał, że kwestionowana skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., która skutkowała koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania, co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i przedstawienia dochodów członków rodziny., w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny, czytelny, przejrzysty (pozwalający prześledzić tok rozumowania organu), tak aby stworzyć rzeczywisty obraz dla uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Organy powinny wskazać jednoznacznie, jakie składniki dochodu uzyskanego i utraconego rodziny skarżącej zaliczyły ustalając spełnienie kryterium dochodowego rodziny, w szczególności w świetle treści przepisu art.5 ust.4a-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz uzasadnić swe stanowisko, mając przy tym na względzie definicję dochodu członka rodziny określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ winien odnieść się do okoliczności podniesionych przez skarżącą w skardze odnośnie zaliczenia do sytuacji dochodowej rodziny wynagrodzeń, jakie uzyskali jej członkowie w 2014 r., w szczególności męża skarżącej. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.