II SA/Bd 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr CV/732/2024 z dnia 12 marca 2024 r. Rada Miejska w Żninie, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Żnin w 2024 roku (dalej powoływany jako "Program"). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Szubinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w oparciu o podniesione zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: - art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego z uwagi na zbyt ogólnikowe uregulowanie w § 5 ust. 2 Programu kwestii dotyczącej zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących, a w szczególności: niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom oraz sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do sprawowania funkcji społecznego opiekuna; zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi; niewskazanie indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować, podczas gdy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania oraz konkretnego określenia podmiotów je realizujących obliguje ww. norma prawna; - art. 11a ust. 2 pkt 1 i 6 uoz poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i rozszerzenie w § 4 ust. 2 pkt 4 Programu obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i usypiania ślepych miotów, poprzez zobowiązanie schroniska do utylizowania zwłok zwierząt padłych bądź uśpionych w zakładzie posiadającym odpowiednie zezwolenia, podczas gdy ww. norma prawna nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczącej utylizacji padłych bądź uśpionych zwierząt; - art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i określenie w sposób niedostateczny w § 13 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych celów Programu poprzez wskazanie ogólnych kwot na realizację zbiorczych zadań, niewskazanie środków finansowych na sprawowanie opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, a także wprowadzenie do katalogu wydatków niedookreślonej pozycji "inne", podczas gdy ww. norma prawna zobowiązuje do konkretnego i jednoznacznego ustalenia wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wszelkie uwagi i błędy wskazane przez Prokuratora uważa za zasadne i że zostaną one uwzględnione w projekcie nowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "ppsa") zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do zaskarżonych przez Prokuratora przepisów Programu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa w art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Żninie nr CV/732/2024 z dnia 12 marca 2024 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miejska uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia wyznaczone art. 11a ust. 2 i ust. 5 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa ma miejsce z jednej strony w sytuacji wykroczenia poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś w razie niewypełnienia zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym. Podkreślić należy również, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego wskazania na bliżej nieokreślone podmioty jako na wykonawców programu. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu nieokreślenie w programie konkretnych podmiotów np. opiekunów społecznych, którym powierzono realizację wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań, spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy, a ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy. Za powyższą oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a uoz. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd w pierwszej kolejności podzielił podniesiony w skardze zarzut dotyczący nienależytej realizacji w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, obligującej radę gminy do uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu organ uchwałodawczy określił bowiem, że opieka o której mowa w § 3 ust. 2 Programu - tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - realizowana będzie poprzez: leczenie chorych lub rannych kotów wolno żyjących na koszt gminy w ramach zawartej umowy ze wskazanymi konkretnie lekarzami weterynarii, po czym nastąpi powrót do miejsca dotychczasowego bytowania (pkt 1) oraz przekazanie środków finansowych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, których statutowym celem działania jest opieka nad zwierzętami, działającym na obszarze gminy Żnin, po uprzednim zawarciu umów na realizację zadań publicznych, w tym m.in. na finansowanie zabiegów sterylizacji lub kastracji oraz zakup karmy na dokarmianie kotów wolno żyjących (pkt 2). Z tak sformułowanego przepisu wynika zatem, że organ uchwałodawczy wskazał na konkretny podmiot realizujący zadanie opieki nad kotami wolnożyjącymi jedynie w zakresie leczenia kotów wolnożyjących. Natomiast w pozostałym zakresie faktyczną realizację zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, w szczególności w zakresie dokarmiania wolno żyjących kotów, powierzył bliżej nieokreślonym organizacjom pozarządowym oraz podmiotom, których statutowym celem działania jest opieka nad zwierzętami i które działają na obszarze gminy Żnin i z którymi to – jak wskazano w uchwale – dopiero zostanie zawarta umowa na realizację zadań publicznych. Tym samym, zważyć należy, że wskazany przez Radę Miejską sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, zwłaszcza w zakresie dokarmiania, zdaniem Sądu, jest niepewny i niedookreślony. Uzależnia on realizację zdania wynikającego z ustawy od zawarcia umowy z podmiotami, których organ uchwałodawczy nie określił indywidualnie – co uznać należy za zbyt hipotetyczne i stwarzające niebezpieczeństwo braku realizacji zadania zaliczonego przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów programu. Ponadto zasadnie Prokurator wskazał na brak określenia na gruncie uchwały nie tylko podmiotu, który miałby zająć się realizacją tego zadania, ale również konkretnego sposobu działania w zakresie samej czynności dokarmiania kotów wolno żyjących, tj. na jakiej podstawie wyznaczane są miejsca oraz częstotliwość dokarmiania tych zwierząt. Dla skutecznej i realnej realizacji Programu w omawianym zakresie, zasadnym byłoby zatem konkretne określenie w jaki sposób (przy uwzględnieniu jakich czynników), realizowane będzie dokarmianie kotów wolno żyjących. Przy czym nie chodzi tu o odgórne określenie miejsc czy też częstotliwości, a wskazanie sposobu ustalania tych miejsc oraz częstotliwości w oparciu o bieżące ustalenia wynikające z monitorowania populacji ww. zwierząt na terenie gminy. Innymi słowy, w zaskarżonej uchwale zabrakło powiązania konkretnego sposobu realizacji dokarmiania kotów wolno żyjących z wynikami monitorowania aktualnej populacji kotów wolno żyjących na terenie gminy, co dopiero zapewniłoby realizowanie dokarmiania w taki sposób, który będzie uwzględniał bieżące potrzeby populacji tych kotów oraz pozwoliłoby na elastyczne dostosowywanie systemu ich dokarmiania do aktualnej sytuacji (uzależnionej m.in. od zmieniającej się ilości zwierząt oraz miejsc w jakich bytują) w ciągu danego roku. Biorąc pod uwagę ww. uchybienia, Sąd zważył, iż prawodawca lokalny poprzestając w § 5 pkt 2 wyłącznie na sformułowaniu zrębowych założeń finansowania zadania postępowania z wolno żyjącymi kotami, których to nie odniósł nawet do konkretnie wskazanego podmiotu, nie wypełnił delegacji ustawowej i nie uregulował w sposób pełny, konkretny oraz pozwalający na efektywną i właściwą realizację obowiązku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, materii dotyczącej sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, a w szczególności ich dokarmiania. Za zasadny Sąd uznał również zarzut co do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej w § 4 ust. 2 pkt 4 Programu, w którym to wskazano na powierzenie właściwemu schronisku, na podstawie zawartej umowy, realizacji zadania utylizowania zwłok zwierząt padłych bądź uśpionych w zakładzie posiadającym odpowiednie zezwolenia. Wyjaśnić należy, że rada gminy nie została uprawniona do uchwalania regulacji w ww. zakresie, ponieważ przepis art. 11a ust. 2 uoz – w tym w szczególności ust. 2 pkt 3-6, gdzie wskazano zadania, które mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt - nie upoważnia rady gminy do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii dotyczącej utylizacji uśpionych zwierząt. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że szczegóły biologiczno-techniczne takich czynności jak usypianie ślepych miotów zwierząt nie muszą, a nawet nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Zdaniem Sądu, zarówno przekazanie do utylizacji, jak i sama utylizacja uśpionych zwierząt wykracza zatem poza zakres delegacji ustawowej, gdyż kwestie te regulują przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1053/22 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd podzielił także argumentację Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego § 13 Programu. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 uoz wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe w kwocie 160.000,00 zł, które planuje się przeznaczyć na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on w sposób pełny sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim na gruncie zaskarżonej uchwały nie dokonano podziału ww. środków na wszystkie poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska podając wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, wyszczególniła poszczególne kwoty na usługi takie jak: odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, usługi całodobowej opieki weterynaryjnej, zakup sprzętu i wyposażenia niezbędnego do odłowu bezdomnych zwierząt. Podział ten nie jest jednak wyczerpujący, gdyż nie uwzględnia m.in. opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim. Ponadto na gruncie § 13 ust. 2 pkt 4 Programu wprowadzono do katalogu wydatków niedookreśloną pozycję "inne" wraz ze wskazaniem, że uwzględnia ona usługi całodobowej opieki weterynaryjnej wykonywanej przez konkretny gabinet weterynaryjny oraz przeznaczeniem na ten cel kwoty 5.243,290 zł. Niejasne w ramach tej kategorii pozostaje jednak to jakie pozostałe koszty oprócz całodobowej opieki weterynaryjnej mogą być w niej uwzględnione i w jakim zakresie, co regulację tę czyni zbyt ogólną i tym samym mogącą sprawiać problemy interpretacyjne. Powyższy podział środków finansowych w uznaniu Sądu jest więc niekompletny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ poszczególne grupy – w tym grupę "inne", której zakres nie został dokładnie wyjaśniony - i tym samym uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, czy na każde z poszczególnych zadań realizowanych w ramach programu przeznaczono środki pieniężne oraz jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań. Brak możliwości zweryfikowania tego czy na określone zadania przeznaczono środki umożliwiające ich realizację podaje w wątpliwość to czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Należy podkreślić, że wykonawczy i konkretny charakter programu, wiąże się z powinnością formułowania w nim norm w sposób dookreślony, jasny i czytelny, nie zaś niepełny, niejednoznaczny czy budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce w przypadku zapisu § 13 Programu. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji wynikającej z § 13 Programu, a w szczególności kwestia całkowitego pominięcia na jej gruncie niektórych zadań realizowanych na podstawie Programu (np. opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania, czy zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim), odstąpienia od wskazania konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich poszczególnie wyodrębnionych zadań Programu (nieprzyporządkowanie określonej kwoty środków finansowych do poszczególnych zadań, które ujęte zostały w Programie), stanowią o istotnej wadliwości omawianego zapisu z uwagi na brak zrealizowania w nim w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz. Za sprzeczne z treścią art. 11a ust. 5 uoz uznać należy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowanie tegoż sposobu np. w zawieranych umowach cywilnoprawnych. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Jak wskazano już wcześniej i co wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 uoz ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na samą faktyczną możliwość wykonania programu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie przede wszystkim niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Miejską w Żninie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 i ust. 5 uoz, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym regulacje zaskarżone przez Prokuratora - naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Podkreślić przy tym należy, że w szczególności prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie dotyczącym środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1109/20 – dostępne jw.). Odnosząc się zaś do wyrażonej na gruncie odpowiedzi na skargę deklaracji organu co do podjęcia na najbliższej sesji Rady Miejskiej stosownej uchwały (w terminie do dnia 31 marca 2025 r.), zgodnie z którą przyjęty zostanie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z uwzględnieniem zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że okoliczności te nie mają jakiegokolwiek wpływu na konieczność przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny oraz nie uzasadniają umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wskazane uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają przedmiotowy Program charakteru wykonawczego - w tym w szczególności wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań wskazanych w Programie oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w sposób pozwalający na realizację obowiązku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz - Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ppsa jak w sentencji wyroku.