II SA/Bd 244/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Gąsawa z dnia 12 października 2011 r. nr VI/40/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez gminę 1. stwierdza nieważność §1, §2, §3, §4, §5 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko – Pomorski pismem z dnia 10 lutego 2012 r. wniósł skargę na uchwałę Nr VI/40/2011 Rady Gminy w Gąsawie z dnia 12 października 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Gąsawa i działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który stanowi kompetencję rady gminy do ustalenia wysokości "opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Natomiast zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty: przedszkole publiczne "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Cytowane przepisy w ocenie Wojewody wskazują na możliwość ustalenia przez radę gminy wymiaru bezpłatnego czasu realizowania świadczeń przez przedszkole, a poza tym zakresem, upoważniają do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Zwrócono uwagę, że w treści § 1 uchwały Rada Gminy ustaliła wymiar czasu udzielania bezpłatnych świadczeń, natomiast w § 2 ust. 2 uchwały za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin, ustalono koszt jednostki godzinowej w wysokości 0,09 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, co jest sprzeczne z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 35/11 (Lex nr 895321): "Gmina regulując kwestię opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, nie może tego uczynić arbitralnie. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat w zależności od oferowanych za nie usług, tak, aby wiadomo było, z czego wynika kwota za konkretną usługę". Ponadto zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie Rada Gminy w Gąsawie nie ustaliła ściśle wysokości opłat, tylko wskazała sposób ich wyliczania jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę (§ 2 ust. 2 uchwały), a taka regulacja jest sprzeczna z treścią upoważnienia ustawowego, bowiem rada gminy ma ustalić wysokość opłaty - ceny świadczeń publicznych: "wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę" - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). W konsekwencji zapisu uchwały, wysokość opłaty podlegać będzie zmianom zależnym od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą publiczną, podczas gdy wysokość opłaty ma realizować zasadę ekwiwalentności. Rada Gminy w Gąsawie przekroczyła również w ocenie organu nadzoru swoje upoważnienia ustawowe w § 3 przedmiotowej uchwały, ponieważ zapis § 3 ust. 1 powinien być umieszczony w stosownej umowie pomiędzy dyrektorem placówki, a rodzicami lub prawnymi opiekunami dziecka, natomiast w powołanym przepisie ustawowym - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - nie znajduje oparcia zapis § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały stanowiący, iż "wysokość opłaty zaokrągla się do pełnych złotych", albowiem art. 14 ust. 5 nie upoważnia organu stanowiącego do zaokrąglania tych opłat, gdyż powinny być one określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi. Ponadto uregulowanie zawarte w § 3 ust. 3 tej uchwały narusza prawo, gdyż opłata może być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 września 2010 r., sygn. IV SA/Gl 28/10). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o umorzenie postępowania, argumentując, iż zaskarżona uchwała utraciła moc, ponieważ podjęta została nowa uchwała Nr X/66/2012 r. Rady Gminy w Gąsawie z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Gąsawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zważywszy na przytoczone wyżej unormowania, kwestią bezsporną jest ogólna kompetencja rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę. Istotą "opłaty" - w tym przypadku opłaty ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tę gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatny wymiar zajęć. Definiując pojęcia zawarte w powyższym akapicie wskazać należy, iż określenie "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 575/10, opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza unormowanie zawarte w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. W art. 14 ust. 5 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał na zakres upoważnienia przyznanego organowi prowadzącemu. Jest on uprawniony tylko do ustalenia opłaty za świadczenia w czasie przekraczającym wymiar zajęć opisanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeśli podejmuje uchwałę na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że opłata uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości, czy czasu trwania. Ponadto zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, iż przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 530/11). Jak słusznie zatem stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia. Organ stanowiący miał natomiast obowiązek wskazania konkretnych świadczeń wykraczających poza minimalny wymiar zajęć i przypisania do nich konkretnych opłat, wyrażonych w jednostkach pieniężnych powszechnie obowiązującej waluty. Opłata, stanowiąca zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie od innych czynników zewnętrznych. Brak jest ponadto w ustawie o systemie oświaty możliwości kształtowania opłaty poprzez jej zaokrąglanie do pełnej kwoty. Zwrócić uwagę należy, że co prawda uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania została uchylona, jednakże zauważyć trzeba, że na skutek uchylenia aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę miasta, następuje wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego w dacie podjęcia uchwały uchylającej. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenie dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały. Jak wynika zatem z przytoczonej powyżej argumentacji uznać należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 wydana została z istotnym naruszeniem prawa polegającym na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe i błędnym określeniu odpłatności za świadczenia wykraczające poza określony, bezpłatny wymiar zajęć realizowanych w ramach wychowania przedszkolnego oraz zbędnym zakresem regulacji w części dotyczącej stosunków cywilnoprawnych. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, w pozostałym zakresie oddalając skargę w oparciu o art. 151 wyżej wskazanej ustawy z uwagi na brak podstaw do ustalenia, że doszło od naruszenia prawa w innych częściach uchwały. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie nie podlega wykonaniu.