II SA/Bd 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność uchwały w § 1 pkt 5, § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 2 ust.1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 8, § 13 ust.1, 2. w pozostałej części skargę oddala. 3. stwierdza, że w części określonej w punkcie 1 wyroku uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 252/11 UZASADNIENIE Dnia [...] lutego 2006 r. Rada Miejska w [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2006 r., Nr 41, poz. 676. Prokurator Rejonowy w [...] złożył skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając jej naruszenie m. in. przepisów art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady, powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej i w innych aktach. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale obrazę art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez odstąpienie od zawarcia w treści uchwały ustalenia, że została ona podjęta po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Skarżący podnosi, iż z treści tego przepisu wynika, że uchwalenie regulaminu winno nastąpić po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Z treści zaskarżonej uchwały, co podkreśla skarżący nie wynika by zasięgano przedmiotowej opinii i jako podstawę jej wydania przytoczono jedynie art. 4 ust. 1 ww. ustawy, co zdaniem prokuratora pociąga za sobą jej nieważność, pomimo że jak wynika z jej uzasadnienia została ona zaopiniowana pozytywnie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Zarzuca ponadto naruszenie przepisów § 115, § 135, i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej i w innych ustawach. Skarżący wskazuje, iż rada gminy uchwalając akt prawa miejscowego może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczanym przez ustawowe upoważnienie i w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP. Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 przytoczonej ustawy sprecyzował osiem zagadnień, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone regulaminem. Regulamin w intencji ustawodawcy ma natomiast określać jedynie sposób realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest zatem podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. II OSK 1621/08). Skarżący wskazuje również na brak podstaw do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Bd 61/08). Prokurator wskazuje, iż w § 5 ust. 2 zaskarżona uchwała nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek pielęgnacji zieleńców na terenie nieruchomości, poprzez koszenie trawników, wygrabianie liści i innych zanieczyszczeń. W ustawie będącej podstawą wydania regulaminu, brak jest jednak umocowania do nałożenia podobnych zobowiązań. Podobnie poza upoważnienie ustawowe zdaniem skarżącego wykracza obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stwierdza, że są oni zobowiązani do "niezwłocznego usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych powstałych sopli i nawisów śniegu". Tymczasem ustawowe umocowanie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r., ogranicza zakres regulaminu do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Brak jest podstaw by regulamin mógł rozszerzyć ten obowiązek na cały obszar nieruchomości. Ponadto, na co wskazuje skarżący, zaskarżona uchwała powiela szereg uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach wykraczając w tym zakresie także poza przypisane jej upoważnienie. Skarżący powołuje w tym zakresie przepisy § 2 ust. 1 uchwały, w którym Rada Gminy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych powielając tym samym zapis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wskazuje ponadto, iż poza ustawowe umocowanie wykracza zawarty w § 8 uchwały zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady m. in. substancji toksycznych, żrących i wybuchowych a także odpadów przemysłowych, medycznych i środków ochrony roślin - stosowne obostrzenia w tym zakresie zawarte są bowiem w innych regulacjach rangi ustawowej, w tym w ustawie o odpadach, z kolei w § 13 ust. 1 uchwały bezpodstawnie powiela zapisy zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zobowiązując właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kolejne zarzuty, które skarżący stawia regulaminowi dotyczą nieprawidłowości w jego redakcji - związanych z powtórzeniami uregulowań zawartych już w ustawie, w oparciu o którą został wydany bądź w innych ustawach poprzez przytaczanie umieszczonych tam definicji, bez wskazania konkretnego cytowanego przepisu: w § 2 pkt 5 uchwały definiuje pojęcie "właściciele nieruchomości" - powielając określenie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 2 pkt 6 z kolei definiuje pojęcie "zwierzęta domowe" - powołując się ogólnie na "przepisy o ochronie zwierząt" bez bliższego wskazania przepisu konkretnego aktu prawnego, podobnie przepis § 2 pkt 7 definiuje pojęcie "zwierzęta gospodarskie" jedynie powołując się ogólnie na "przepisy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich". Prokuratorowi chodziło zapewne o § 1 pkt 5, 6, 7 zaskarżonej Uchwały, a powołanie w uzasadnieniu skargi § 2 pkt 5, 6, 7 uznać należy za oczywistą omyłkę. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o nie stwierdzanie nieważności całej uchwały, gdyż wskazane w skardze zarzuty nie naruszają w sposób istotny obowiązującego prawa lub są nieuzasadnione. Wyjaśniono ponadto, że przedmiotowa Uchwała przed jej podjęciem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach była pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Podnosi także, iż niezaznaczenie tego faktu w treści uchwały, a tylko w jej uzasadnieniu nie może powodować nieważności uchwały. Prokurator nie wskazuje podstawy prawnej przewidującej taki skutek. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, iż w § 1 pkt 5 oraz w pkt 6 i 7 podając pojęcie "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie" powołano się jedynie na ogólne przepisy, nie wskazując konkretnego aktu prawnego. Organ podnosi, iż powołane przepisy nie naruszają istotnie zasad techniki prawodawczej. Rada wskazuje, iż celem podania ww. definicji było lepsze zrozumienie treści regulaminu przez jego adresata. Rada, odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy przepisem § 2 ust. 1 uchwały, który stanowi, iż "właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych", nie powiela zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, tylko zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 szczegółowo określa rodzaj urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, którym jest pojemnik. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 2 uchwały stanowiącym, iż "właściciele nieruchomości zobowiązani są także do pielęgnacji zieleńców na terenie nieruchomości, poprzez koszenie trawników, wygrabianie liści i innych zanieczyszczeń", Rada stwierdza, że nałożenie tego obowiązku nie ma umocowania w ustawie. W odniesieniu z kolei do § 6 ust. 3 uchwały zgodnie z którym, "właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych powstałych sopli i nawisów śniegu", Rada wyjaśnia, iż "obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on tylko z obiektów budowlanych służących do użytku publicznego, co można wywnioskować z treści całego § 6". Wskazuje ponadto, iż "obiekt budowlany jest częścią nieruchomości i zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy można było określić zasady usuwania śniegu i lodu w postaci sopli i nawisów śniegu, co jest bardzo istotne dla bezpieczeństwa przechodzących osób". Rada podnosi, iż zaskarżając § 8 uchwały, który stanowi, iż "w pojemnikach na odpady nie należy gromadzić w szczególności: śniegu, lodu, gorącego popiołu oraz żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych a także odpadów przemysłowych, medycznych i środków ochrony roślin" prokurator poza ogólnym stwierdzeniem, że ta regulacja przekracza ustawowe umocowanie, gdyż regulują to inne przepisy w tym ustawa o odpadach, nie wskazuje konkretnego przepisu prawnego. Rada wyjaśnia, iż przepis ten stanowi jedynie informację dla właściciela nieruchomości. Odnośnie z kolei przepisu zawartego w § 13 ust. 1 uchwały Rada podnosi, iż w tym przypadku w znacznym stopniu powielono treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rada wskazała ponadto, iż niezależnie od orzeczenia Sądu zostaną podjęte prace nad zmianą obowiązującego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie częściowym. Jak wyraźnie wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Fakt, że nie powołano się na to uzgodnienie w podstawie prawnej uchwały nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Zarzut jest niezasadny i w tej części skargę należało oddalić. Wskazać należy, iż sposób tworzenia aktów prawa miejscowego normowany jest przez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zgodnie z zawartymi w nim unormowaniami podstawą wydania uchwały jest przepis prawny, który upoważnia organ do uregulowania określonego zakresu spraw, wyznacza zadania lub kompetencje danego organu, przy czym zamieszcza się w niej wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy przekazane upoważnieniem ustawowym (§ 115 i § 135). W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 137 w zw. z § 143), a możliwość sformułowania w nim odrębnej definicji stosowanego określenia jest możliwa jedynie w ściśle określonych wypadkach (§ 146 i § 147). Regulamin, jako akt prawa miejscowego jest częścią systemu źródeł prawa. Powinien zatem tworzyć spójną całość z innymi elementami tego systemu, m. in. z ustawami i rozporządzeniami. Zgodnie z regułami legislacji, nie może być natomiast opisem aktów powszechnie obowiązujących. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w [...] jest uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w treści której skarżący zwrócił uwagę na popełnione przez uchwałodawcę istotne naruszenia prawa. Zarzuty dotyczą kilku aspektów. Uchwała rady w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W związku z tym nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego prokuratora o naruszeniu przez uchwałę przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez odstąpienie od zawarcia w treści uchwały ustalenia, że została ona podjęta po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. stanowi, iż "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Przepis nie stanowi zatem o obowiązku umieszczenia informacji o zasięgnięciu opinii w treści uchwały. W przedmiotowej sprawie taka opinia była wydana, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu z dnia [...] lutego 2006 roku Nr N[...] wydanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Informacja na ten temat znajduje się także w uzasadnieniu do uchwały. Opinia ta została wydana przed ogłoszeniem aktu. Zarzut, obraza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) zawarty w skardze jest niezasadny i w tej części skargę należało oddalić. Wskazać należy, iż możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Taki zabieg może bowiem zapobiec sytuacji, kiedy te same pojęcia, na nowo zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Tego wymogu nie spełniają przepisy Regulaminu zaskarżone przez skarżącego, gdyż przepis § 1 pkt 5 uchwały definiuje pojęcie "właściciele nieruchomości" - powielając określenie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 1 pkt 6 z kolei definiuje pojęcie "zwierzęta domowe" - powołując się ogólnie na "przepisy o ochronie zwierząt" bez wskazania przepisu konkretnego aktu prawnego, podobnie przepis § 1 pkt 7 definiuje pojęcie "zwierzęta gospodarskie" jedynie powołując się ogólnie na "przepisy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich". Są one powtórzeniami przepisów ustawowych. W treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. nie znajduje także uzasadnienia nałożenie w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, obowiązku do "niezwłocznego usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych powstałych sopli i nawisów śniegu". Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości, nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Oznaczałoby to rozszerzenie obowiązków właściciela nieruchomości poza zakres określony treścią art. 5 ust. 1 ustawy. Podobnie, nieuprawnionym rozszerzeniem obowiązków właściciela nieruchomości jest nałożenie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązku pielęgnacji zieleńców na terenie nieruchomości, poprzez koszenie trawników, wygrabianie liści i innych zanieczyszczeń. W ustawie będącej podstawą wydania regulaminu brak jest umocowania do nałożenia podobnych zobowiązań. Odnieść należy się także do zarzutu naruszenia przepisów ustawy upoważniającej w paragrafach § 2 ust. 1 uchwały, w którym Rada Gminy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, w tym przypadku bowiem powielono zapis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto, poza ustawowe umocowanie wykracza zawarty w § 8 uchwały zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady m. in. substancji toksycznych, żrących i wybuchowych a także odpadów przemysłowych, medycznych i środków ochrony roślin, gdyż stosowne obostrzenia w tym zakresie zawarte są w innych regulacjach rangi ustawowej, w tym w ustawie o odpadach. Z kolei w § 13 ust. 1 uchwały bezpodstawnie powiela zapisy zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zobowiązując właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, wykraczając w tym zakresie poza przypisane jej upoważnienie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała narusza prawo – na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.