II SA/Bd 257/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 października 2009 r. (Nr XLVI/308/09) Rada Gminy Chełmża, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "ustawa o pzp"), przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Integralną częścią uchwały są: tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 1), rysunek uwarunkowania (załącznik Nr 2), rysunek Kierunki zagospodarowania przestrzennego (załącznik Nr 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 4). Zgodnie z § 1 uchwały, Studium objęto granice administracyjne Gminy Chełmża, zaś na podstawie § 2 utraciła moc uchwała z dnia 30 grudnia 1999 r. (Nr XXII/174/99) Rady Gminy w Chełmży w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu 5 grudnia 2006 r. Rada Gminy Chełmża podjęła uchwałę Nr II8A/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Projekt Studium jest zgodny z polityką przestrzenną Gminy określoną w Strategii Rozwoju Gminy Chełmża. Dalej w uzasadnieniu podano, że w trakcie opracowywania projektu studium spełnione zostały wymogi określone przepisami ustawy o pzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z art. 11 pkt 1, 2, 3 ustawy o pzp wykonano wymagane czynności proceduralne związane z przystąpieniem do prac nad studium. Do projektu studium zostało zgłoszonych 11 wniosków instytucji i organów uzgadniających i opiniujących oraz 2 wnioski osób indywidualnych lub jednostek organizacyjnych. Wnioski instytucji zostały uwzględnione do dalszych prac planistycznych. W dniu 19 lutego 2007 r. Wójt Gminy Chełmża rozpatrzył złożone wnioski osób indywidualnych, uwzględniając jeden wniosek i odrzucając drugi. Projekt studium uzyskał wymagane ustawowo opinie i uzgodnienia, w tym pozytywną opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Projekt Studium był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Pierwsze wyłożenie odbyło się w dniach od 29 września do 29 października 2008 r. Do projektu studium zostało złożonych 15 uwag. W trakcie prac planistycznych opracowana została Prognoza oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dniach 31 lipca – 15 września 2009 r. miało miejsce drugie wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Do projektu studium zostały złożone 23 uwagi, a do prognozy oddziaływania na środowisko nie wpłynęła żadna uwaga. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Chełmża Nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r. nie uwzględniono 20 uwag w całości, a 3 uwzględniono w części. W załączniku nr 4 do uchwały zawarte zostało rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. W trakcie każdego wyłożenia projektu studium odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami projektu studium (odpowiednio: w dniach 10 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r.). Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o pzp uchwała została przedłożona wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu jej oceny co do zgodności z przepisami prawa Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Wyżej wymieniona uchwała, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez J. L. W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pzp oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie gruntów"). Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca do projektu studium wyłożonego w dniu 24 sierpnia 2009 r. wniosła uwagi i zastrzeżenia; oświadczając, że nie chce wykorzystać swoich gruntów na inne cele niż rolnicze, oraz że nie zamierza zbyć swoich gruntów. Uwagi te nie zostały uwzględnione w zarządzeniu Wójta Gminy Chełmża z 23 października 2009 r. (Nr 89/09). Zaskarżona uchwała zakwalifikowała nieruchomości skarżącej jako tereny usług i aktywności gospodarczej. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, którego ochronę gwarantują przepisy kodeksu cywilnego. Zmiana przeznaczenia gruntu pozbawia skarżącą swobody korzystania z gruntu zgodnie z jej wolą i interesem, a także ogranicza ewentualne nim rozporządzenie. Skarżąca oraz jej rodzina zajmuje się rolnictwem, dlatego też pozbawienie skarżącej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej narusza interes prawny. Przepisy prawa nakazują uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i stanu rolniczej produkcji. Zaskarżona uchwała ten stan narusza poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia gruntu oraz faktu, że teren, na którym planuje się wprowadzenie strefy aktywności gospodarczej tradycyjnie, od wielu lat, jest przeznaczony do intensywnej produkcji rolnej. Naruszenie ustawy o ochronie gruntów przejawia się w tym, że przepisy te nakazują ochronę gruntów rolnych poprzez ograniczenie przeznaczenia ich na cele nierolnicze i wykorzystywanie w tym celu przede wszystkim gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o niższej przydatności produkcyjnej. Sporne grunty (II i IV klasy bonitacji) nie są nieużytkami i zdaniem skarżącej są to grunty o dużej przydatności produkcyjnej. Uchwałą Nr LI/350/10 z dnia 18 lutego 20010 r. Rada Gminy Chełmża nie uwzględniła wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia w następstwie podjętej uchwały w sprawie uchwalenia Studium. W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu Studium nie pozbawia skarżącej dotychczasowej swobody korzystania z gruntu oraz prowadzenia działalności gospodarczej, lecz stwarza możliwość w przyszłości innego sposobu korzystania z nieruchomości. Stanowisko organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych (NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08). Zdaniem organu, w związku ze skargą J. L., nie została spełniona dyspozycja art. 28 ustawy o pzp skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do wniesienia skargi niezbędne jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie wystarcza do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samo subiektywne przekonanie, że uchwała wyrządza krzywdę i nie spełnia oczekiwań strony skarżącej w zakresie jej planów obecnych, czy też na przyszłość. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmża w tym trybie jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Chełmża z dnia 30 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Skarga wniesiona przez skarżącą została poprzedzone bezskutecznym wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu jednakże, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca jest właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w D. i sprzeciwia się lokalizacji stref usług i aktywności gospodarczej AG na działce rolnej stanowiącej jej własność, domagając się pozostawienia tej nieruchomości w użytkowaniu rolniczym, jak dotychczas. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca ma interes prawny do wniesienia skargi. Ocenić natomiast należy, czy interes prawny skarżącej został naruszony i przejawia się w pogwałceniu konkretnej normy przez materialnego. W pierwszej kolejności konieczne jest ustosunkowanie się do zarzutów sprecyzowanych w skardze przez pełnomocnika strony skarżącej, który naruszenia interesu prawnego skarżącej upatruje w art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ustawy o pzp oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 -2 ustawy o ochronie gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o pzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Zmiana przeznaczenia terenu w studium nie powoduje jednak żadnego ograniczenia prawa własności, gdyż uchwała w tym przedmiocie nie ogranicza właściciela w przysługującym mu prawie do korzystania z przedmiotu jego własności. Uchwała w sprawie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego. Podkreśla to również ustawa o pzp, gdyż zgodnie z jej art. 9 ust. 1, 4 i 5, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (mają moc obowiązującą tylko wewnętrznie, w stosunku do organów gminy). Słusznie zatem organ, powołując się na dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjął, za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 614/07, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Uchwalenie studium stanowiące etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego, należy do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego nie jest uzasadnione stanowisko, upatrujące w postanowieniach Studium ograniczenia prawa własności. Studium nie tworzy konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. oraz powołane tam orzecznictwo). Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego albo uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć już w dacie wniesienia skargi, a nie hipotetycznie powodować ewentualną możliwość w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków w przyszłości. Studium w swoich postanowieniach nie wprowadziło zakazu działalności rolniczej na terenie stanowiącym własność skarżącej. Nie ogranicza w żaden sposób i nie pozbawia skarżącej swobody korzystania z gruntu zgodnie z jej wolą, interesem oraz rozporządzania nieruchomością. Stwarza natomiast, tak jak ujął to organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, możliwość w przyszłości innego korzystania z nieruchomości. Przy rozpoznawaniu skargi Sąd nie dostrzegł, aby doszło przy uchwalaniu studium do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pzp. Artykuł 10 tej ustawy określa wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium. Składa się ono z części informacyjnej, stanowiącej swego rodzaju inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego jest sporządzane, oraz części regulacyjnej, konstytuującej dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że zmiana przeznaczenia terenu spowodowała naruszenie tych przepisów. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o pzp przewiduje nadto uwzględnianie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Wszystkie zatem uwarunkowania wynikające art. 10 ust. 1 tej ustawy należy brać pod uwagę, a nie tylko te, które dotyczą gruntów rolnych i leśnych. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 i 15 ustawy o pzp, które to przepisy dotyczą postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie prac planistycznych nad studium. Zasada uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie ma na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przy rozpoznawaniu skargi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, który stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Studium nie narusza równie art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W studium w części II pkt 25 (str. 143 studium), zawarte zostały kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. W kierunkach zapewnia się racjonalne wykorzystanie gleb i ochronę gleb o najlepszej wartości bonitacyjnej. Kierunki te i zasady będą wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. Należało udowodnić w skardze, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego naruszyło interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jako warunku dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie można upatrywać - jak to czyni się w skardze – w naruszeniu art. 10 ustawy o pzp. Może to być kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Odnosząc się do podniesionej w skardze wadliwości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polegającej na przeznaczeniu gruntów przyjąć należy, że skoro ustalenia te nie wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania praw przysługujących skarżące, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto nie można mówić również o takim naruszeniu w związku z tym, iż w studium przyjęto odmienne rozwiązania od dotychczas obowiązujących. Sąd pragnie zauważyć, że skarga w przedmiotowej sprawie została tak sporządzona, jak gdyby rzeczą oczywistą i pewną było, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej. Tymczasem jest to wyłącznie subiektywne odczucie skarżącej. Sąd stoi na stanowisku, iż wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego przez Studium jest niewystarczające. Stanowi to jedynie naruszenie interesu faktycznego tj. stanu, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej, przy czym jeśli tak się stanie oceny wymagać będzie także to czy naruszenie procedury planistycznej ma charakter istotny w rozumieniu art. 28 ustawy o pzp. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty wskazują jednoznacznie na to, że uchwały rady gminy w sprawie zmiany studium mogą być zaskarżone do sądu jedynie na podstawie przesłanek z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec niewykazania przez skarżącą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.