II SA/Bd 261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. U. – P. "A." sp. z o. o. w W. Ł. na uchwałę Rada Gminy C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 października 2009 r. (Nr XLVI/308/09) Rada Gminy Chełmża, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "ustawa o pzp"), przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Integralną częścią uchwały są: tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 1), rysunek uwarunkowania (załącznik Nr 2), rysunek Kierunki zagospodarowania przestrzennego (załącznik Nr 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 4). Zgodnie z § 1 uchwały, Studium objęto granice administracyjne Gminy Chełmża, zaś na podstawie § 2 utraciła moc uchwała z dnia 30 Grudnia 1999 r. (Nr XXII/174/99) Rady Gminy w Chełmży w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu 5 grudnia 2006 r. Rada Gminy Chełmża podjęła uchwałę Nr II8A/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chełmża. Projekt Studium jest zgodny z polityką przestrzenną Gminy określoną w Strategii Rozwoju Gminy Chełmża. Dalej w uzasadnieniu podano, że w trakcie opracowywania projektu studium spełnione zostały wymogi określone przepisami ustawy o pzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z art. 11 pkt 1, 2, 3 ustawy o pzp wykonano wymagane czynności proceduralne związane z przystąpieniem do prac nad studium. Do projektu studium zostało zgłoszonych 11 wniosków instytucji i organów uzgadniających i opiniujących oraz 2 wnioski osób indywidualnych lub jednostek organizacyjnych. Wnioski instytucji zostały uwzględnione do dalszych prac planistycznych. W dniu 19 lutego 2007 r. Wójt Gminy Chełmża rozpatrzył złożone wnioski osób indywidualnych, uwzględniając jeden wniosek i odrzucając drugi. Projekt studium uzyskał wymagane ustawowo opinie i uzgodnienia, w tym pozytywną opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Projekt Studium był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Pierwsze wyłożenie odbyło się w dniach od 29 września do 29 października 2008 r. Do projektu studium zostało złożonych 15 uwag. W trakcie prac planistycznych opracowana została Prognoza oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dniach 31 lipca – 15 września 2009 r. miało miejsce drugie wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Do projektu studium zostały złożone 23 uwagi, a do prognozy oddziaływania na środowisko nie wpłynęła żadna uwaga. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Chełmża Nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r. nie uwzględniono 20 uwag w całości, a 3 uwzględniono w części. W załączniku nr 4 do uchwały zawarte zostało rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. W trakcie każdego wyłożenia projektu studium odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami projektu studium (odpowiednio: w dniach 10 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r.). Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o pzp uchwała została przedłożona wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu jej oceny co do zgodności z przepisami prawa Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Wyżej wymieniona uchwała, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez P. spółkę z o.o. w W. W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie art.10 ust. 1 pkt 11, art. 14 ust. 5 art. 15 ustawy o pzp oraz art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa – Prawo geologiczne i górnicze"). Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca do projektu studium wyłożonego w dniu 24 sierpnia 2009 r. wniosła już w trakcie debaty zastrzeżenie, że jej wniosek z dnia 11 października 2007 r. w sprawie ujęcia działki nr [...] będącej jej własnością nie został skierowany do jednostki planistycznej opracowującej projekt zmian studium. Powyższy wniosek skarżąca uzupełniła pismem z dnia 14 października 2009 r. wnosząc o uwzględnienie w nim jej działki jako terenu udokumentowanych złóż kopalin naturalnych "D.". Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zarządzeniu Wójta Gminy Chełmża odmawiającym uwzględnienia uwag ze względu na to, że dokumentacja złoża została zatwierdzona w sierpniu 2008 r., a w tym czasie zmiany studium były na etapie uzyskania uzgodnień i opinii projektu. Wójt w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwag nie wskazał daty przystąpienia do sporządzenia projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chełmża. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, polegający na swobodnym korzystaniu z prawa własności i czerpaniu z niego zysków. Ponadto uchwała spowoduje sprzeczność na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ujęcia złóż kopalin w studium może poskutkować odmową ujęcia ich również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej uchwała narusza przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 48 nakłada bezwzględny obowiązek uwzględniania w studium jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występowania udokumentowanych złóż kopalin. Ponadto uchwała w zakresie nieuwzględnienia kopalin pozostaje w sprzeczności z poprzednio obowiązującym Studium, oraz z projektem autostrady A1 na odcinku Lisewo - Lubicz, które wykazywały występowanie złóż kopalin na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu działka może być przeznaczona pod powierzchniową eksploatację kopalin. Działka skarżącego zlokalizowana jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej o symbolu AG – aktywności gospodarczej. Strefa AG stanowi obszar wielofunkcyjny, z priorytetem lokalizacji drobnych i średnich przedsiębiorstw (w tym celu publicznego i usług komercyjnych) oraz zabudowy mieszkalnej. Główne kierunki zmian i przekształceń dotyczące w/w działki to wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin w miejscowości Kiełbasin i Dźwierzyno z dopuszczeniem lokalizacji na terenach A dodatkowych, niewskazanych w studium, terenów powierzchniowej eksploatacji, po przeprowadzeniu niezbędnych badań dokumentujących obecność złoża. Z uwagi na powyższe nie ma przeszkód, zdaniem organu, aby działka skarżącego była przeznaczona pod powierzchniową eksploatację kopalin. Organ dodał, że w zarządzeniu nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r., Wójt Gminy Chełmża rozpatrzył uwagi skarżącej i w § 34 zawarł w stosunku do Spółki stanowisko "Uwzględnić uwagę P. Spółka z o.o. (...) jako udokumentowanego złoża kopalin " D.". Organ wyjaśnił, że we wcześniejszym studium nieruchomość była przeznaczona pod uprawy polowe i z tej przyczyny nie można było podjąć uchwały w sprawie jej objęcia planem miejscowym pod kopalinę kruszywa. Organ z powyższych względów uznał, że zaskarżona uchwała nie ogranicza skarżącej w swobodnym korzystaniu z jej własności i czerpaniu z niej zysków. Nie wystąpi też sprzeczność na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego przy przeznaczeniu działki pod powierzchniową eksploatację kopalin. Stanowisko organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych (NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do wniesienia skargi niezbędne jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie wystarcza do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samo subiektywne przekonanie, że uchwała wyrządza krzywdę i nie spełnia oczekiwań strony skarżącej w zakresie jej planów obecnych, czy też na przyszłość. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmża w tym trybie jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Chełmża z dnia 30 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Skarga wniesiona przez skarżącą została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu jednakże, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się naruszenia art.10 ust. 1 pkt 11, art. 14 ust. 5 art. 15 ustawy o pzp oraz art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Rada Gminy Chełmża w dniu 5 grudnia 2006 r. podjęła uchwałę Nr II /8A/06 w sprawie przystąpienia do studium. Skarżąca kwestionuje nie uwzględnienie w trakcie prac planistycznych jej wniosku z dnia 11 października 2007 r. Wniosek ten skarżąca uzupełniła pismem z dnia 14 października 2009 r., zawierającym uwagi i zastrzeżenia do projektu studium, wnosząc o uwzględnienie działki jako terenu udokumentowanego złoża kopalin "D.". Należy przyjąć, że rzeczywiście nie zostały uwzględnione uwagi skarżącej zawarte we wniosku z dnia 19 października 2009 r., a dotyczące stanowiącej jej własność działki nr [...], położonej w D. Dokumentacja złoża uzyskała zatwierdzenie w sierpniu 2008 r., i słusznie na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zarządzeniu Nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r. Wójt Gminy Chełmża odmówił uwzględnienia uwagi. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy o pzp. Stanowisko Wójta zawarte w powyższym zarządzeniu wynika więc z przepisów prawa. Istotne natomiast jest, czy postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. W Studium w części II zawarto kierunki zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącej położona jest w strefie aktywności gospodarczej (AG). W pkt 16.2 Studium poświęconemu ustaleniom w zakresie kierunków zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej przyjęte zostały generalne założenia i kierunki zmian dla tej strefy. Przyjęto generalne założenia i kierunki zmian z priorytetem drobnych i średnich przedsiębiorstw (w tym inwestycji celu publicznego i usług komercyjnych) oraz zabudowy mieszkaniowej. W głównych kierunkach zmian uregulowano m.in. wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin w miejscowościach: Kiełbasin i Dźwierzyno (z dopuszczeniem lokalizacji na terenach AG dodatkowych, niewskazanych w niniejszym studium terenów powierzchniowej eksploatacji po przeprowadzeniu niezbędnych badań dokumentujących obecność złoża) – str. 101 studium. Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten stanowi, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy odróżnić uchwałę o ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nim nie jest. Przepis powyższy nie dotyczy zatem Studium. Analizując treść Studium należy uznać, że nie narusza ono interesu prawnego skarżącej, która dalej może swobodnie korzystać z jej własności i czerpać z niej zyski. Uchwała nie spowoduje sprzeczności na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie zaskarżona uchwała w ustaleniach w zakresie kierunków zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej wskazuje na wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin z dopuszczeniem lokalizacji na terenach AG dodatkowych, niewskazanych w studium. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że brak ujęcia złóż kopalin w studium może poskutkować odmową ujęcia ich również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty wykazujące sprzeczność uchwały z poprzednio obowiązującym Studium, oraz z projektem autostrady A1 na odcinku Lisewo-Lubicz, które wykazywały występowanie złóż kopalin na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Sąd podziela również przytoczone stanowisko orzecznictwa, na które powołał się organ w udzielonej odpowiedzi na skargę. Z uwagi na wskazane motywy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.