II SA/Bd 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...].ES Wójt Gminy D. odmówił skarżącemu A. K. ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Zwiększenie obsady planowanej fermy drobiu obejmującej 6 budynków inwentarskich na łącznie 210.000 stanowisk dla kur niosek (840 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] obręb 0004 Kotomierz, gmina D.", po stwierdzeniu niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie regulują w sposób odrębny kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie. Prawidłowe jest wobec tego zastosowanie w tym zakresie ogólnej zasady sformułowanej w art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przymiot strony mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Kolegium podkreśliło, że określenie zasięgu planowanej inwestycji podlega merytorycznej ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ponadto dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na nieruchomość danego podmiotu będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne. Wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania. Jedynie na wniosek J. Ś. i P. Ś. dopuścił te osoby jako strony postępowania. Ponadto do sprawy przystąpiło Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Wsi K. i Okolic jako podmiot na prawach strony. W materiale dowodowym brak również wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, a także w zasięgu zamierzonego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało na wynikający z art. 10 § 1 k.pa. obowiązek zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania. Podkreśliło, że pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby zainteresowanej w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi poważne naruszenie prawa uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji – tym razem z udziałem osoby pominiętej. Nie można z góry założyć, że udział tej osoby nie będzie miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych bez uczestnictwa wszystkich stron postępowania nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Dostrzeżone zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązuje Kolegium do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie może być ono naprawione na etapie postępowania odwoławczego; w przeciwnym razie udział stron dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałby zasadę dwuinstancyjności. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż w tej sytuacji wypowiadanie się obecnie merytorycznie w sprawie jest przedwczesne. W sprzeciwie od decyzji Kolegium A. K. zarzucił, że Kolegium nie wykazało naruszenia przepisów postępowania dotyczących udziału stron. Wskazało tylko, że naruszenie to wystąpiło, bez wskazania jakichkolwiek konkretów tego naruszenia. Kolegium nie wskazało komu i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego (i dlaczego) przyznało przymiot strony. Kolegium ponadto nie wykazało, że udział rzekomych stron mógłby w jakikolwiek sposób wpłynąć na treść wydanego przez Wójta rozstrzygnięcia, a mianowicie doprowadzić do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia niestwierdzającego niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący podniósł, że Kolegium nie wykazało na jakich nieruchomościach, nienależących do wnioskodawcy, tylko do innych osób, mogłoby dojść do przekroczenia standardów jakości środowiska w związku z realizacja planowanego przedsięwzięcia i jakich standardów przekroczenia te miałyby dotyczyć. Zdaniem skarżącego Kolegium nie wykazało również jakie nieruchomości, należące do innych osób niż wnioskodawca, mogłoby znajdować się w zasięgu oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, w tym jakiego charakteru miałoby być to oddziaływanie. Kolegium także nie wykazało możliwości wystąpienia jakiegokolwiek oddziaływania tego przedsięwzięcia na inne nieruchomości niż te, które należą do wnioskodawcy, ani też nie wskazało na nieruchomości przylegające do nieruchomości, na której przedsięwzięcie zaplanowano, które do wnioskodawcy nie należą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06). Słusznie zauważa organ, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Warunkiem uznania, iż to postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy jest zapewnienie w nim udziału wszystkim stronom postępowania. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela zarzutów sprzeciwu, sprowadzających się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Nie jest rzeczą organu II instancji ustalanie stron postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Każde postępowanie administracyjne toczy się z udziałem stron od początku, nie zaś od momentu złożenia odwołania przez niektóre z nich. Dlatego też, Kolegium nie mogło uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., bowiem to obowiązkiem organu I instancji było rozstrzygnięcie sprawy przy prawidłowym ustaleniu z urzędu jego stron. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem II instancji, w rzeczonym zakresie, nie było możliwe, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd nie miał wątpliwości, że wyeliminowanie nieprawidłowości postępowania w postaci ustalenia stron postępowania (sporządzenia wykazu właścicieli nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja) stanowi istotny zakres postępowania, którego uzupełnienie wymagało uchylenia decyzji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie przy tym wskazuje organ, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest nie tylko ta osoba, na której nieruchomość planowana inwestycja będzie oddziaływać w stopniu ponadnormatywnym, ale także osoba posiadająca prawa do nieruchomości, na którą planowana inwestycja będzie oddziaływać nie przekraczając wyznaczonych przepisami prawa norm. Innymi słowy – sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na daną nieruchomość świadczy o istnieniu interesu prawnego osoby, której przysługują prawa do tej nieruchomości. Należy wytknąć Kolegium, że z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a nie wskazało konkretnie, skąd wynika twierdzenie, iż odziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza nieruchomość wskazaną przez inwestora. Naruszenie to zdaniem Sądu nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że z akt administracyjnych jasno wynika, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia wykracza poza nieruchomość wskazaną przez inwestora tj. działkę nr [...] – zarówno w zakresie emisji amoniaku, siarkowodoru, dwutlenku węgla, dwutlenku azotu i pyłów (załącznik nr 10 tj. str. 28 - 38 do raportu o oddziaływaniu dla planowanego przedsięwzięcia) jak też oddziaływania akustycznego (załącznik nr 12 tj. str. 4 – 10 raportu o oddziaływaniu dla planowanego przedsięwzięcia). Wobec powyższego należy uznać, że Kolegium zasadnie w zaskarżonej decyzji uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania jest szczególnie istotna, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji. Właściwe ustalenie stron postępowania w postępowaniu przed organem I instancji zapewnia wszystkim stronom pełną możliwość korzystania z prawa do ponownego rozpoznania sprawy. Tym samym, aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, to na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego powinien być prawidłowo ustalony krąg stron postępowania. Ujawnienie strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego ograniczyłoby jej prawa procesowe i naruszało zasadę określoną w art.15 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.