II SA/Bd 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr SR.81283/001643/08/2021, Burmistrz Mogilna odmówił B. M. (skarżącemu) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca – J. M.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność ojca skarżącego – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie (jego niezdolność do samodzielnej egzystencji datuje się na [...] kwietnia 2018 r.). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., SKO.4111/1602/2021, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 oraz ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego w rodzinie skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, albowiem skarżący – zgłaszając wniosek w lipcu 2021 r. - nie pozostawał w zatrudnieniu już od 2020 r., przy czym jego ojciec został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym w kwietniu 2018 r. Organ wskazał ponadto, że zobowiązana alimentacyjnie w pierwszej kolejności jest żona osoby wymagającej opieki (matka skarżącego), korzystająca już z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego na drugiego z synów – brata skarżącego, może pomagać mężowi w jego codziennej egzystencji, sprawując jednocześnie opiekę nad chorym synem. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem 2) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi podniósł, że fakt niepodejmowania zatrudnienia jest spowodowany koniecznością opieki nad ojcem, sprawowanej w wymiarze całodobowym, i nie powinno mieć wpływu na ocenę wniosku to, w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Wskazał nadto, że jego matka sprawuje już opiekę nad drugim, niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem (bratem skarżącego), toteż zachodzi obiektywna przeszkoda dla realizacji przez nią obowiązku alimentacyjnego względem męża (ojca skarżącego). Skarżący stwierdził, że wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż w sytuacji braku możliwości sprawowania opieki nad mężem oraz braku możliwości sfinansowania opieki wykonywanej przez osobę trzecią, obowiązek opieki przechodzi z żony na syna, tak jak i uprawnienie do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. W skardze szeroko przytoczono orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentujące konieczność prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisu w sytuacjach, gdy z obiektywnych przyczyn małżonkowie nie mogą realizować względem siebie obowiązków alimentacyjnych, co gwarantować ma uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego członkom rodziny zobowiązanym w dalszej kolejności, ale faktycznie sprawującym opiekę na niepełnosprawnym. Skarżący zarzucił brak spełnienia przez organ obowiązków wynikających z zasad opisanych w k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy administracji obu instancji, że skarżący B. M. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ odwoławczy uargumentował swoje stanowisko tym, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu był fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kwestia powyższa, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja jest decyzją prawidłową pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia. Dostrzeżone uchybienie jest zatem uchybieniem procesowym niemogącym mieć wpływu na wynik sprawy, a więc nieniosącym za sobą konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: u.ś.r.). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Negatywnie rozpoznając wniosek skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że przeszkodą dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem (trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji – orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 12 kwietnia 2018 r. w aktach sprawy) jest ta okoliczność, iż fakt rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. SKO ustaliło, że o ile opieka ta jest w istocie sprawowana w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za opiekę stałą i długotrwałą w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wskazano przygotowywanie posiłków, pomoc w utrzymaniu higieny, utrzymanie czystości odzieży i pościeli, powołano też w tym zakresie oświadczenia skarżącego i jego matki o całodobowym wymiarze opieki), to rezygnacja skarżącego z zatrudnienia po to, by opiekować się ojcem, nie nastąpiła w żadnym momencie, albowiem "nie był on zatrudniony od prawie roku". Organ powołał na potwierdzenie powyższego, że - jak wynika z pozyskanych dokumentów w postaci świadectw zatrudnienia skarżącego - ostatnie jego zatrudnienie "datuje się na rok 2020 r.", a skoro wniosek o przyznanie świadczenia złożono 30 lipca 2021 r., to rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, wobec którego stwierdzono brak zdolności do samodzielnej egzystencji w 2018 r. Sąd podkreśla, że w art. 17 ust. 1 mowa jest zarówno o rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), jak i o jego "niepodejmowaniu". Co do rezygnacji z zatrudnienia nie powinno budzić wątpliwości, że zdarzenie to zachodzi w określonym momencie i winno być spowodowane zaistnieniem konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. "Niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" – nie jest zaś zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (zwykle dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zaś zmieniać – może być to związane np. z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami, krewnymi lub współmałżonkiem. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" (nadal), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym albo małżonkiem, istotne znaczenie ma nie to, czy w ogóle trwał, a jeśli tak, to z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna, i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, ani czy w ogóle kiedykolwiek pracował zarobkowo. Istotne jest to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 869/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym świetle ograniczenie argumentacji organu odwoławczego do prostego założenia, że skoro skarżący nie podejmuje zatrudnienia od 2020 r., zaś obecnie, wnioskiem z lipca 2021 r., ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca legitymującego się właściwym orzeczeniem lekarskim z 2018 r., to nie występuje przesłanka związku przyczynowo-skutkowego, nie jest w pełni uzasadnione. W tym zakresie organ winien najpierw poczynić dodatkowe ustalenia, np. w drodze przesłuchania świadków (skarżącego i członków jego rodziny), jak kształtowała się sytuacja skarżącego i jego ojca (ich relacja opiekun-podopieczny) w okresie od ostatniego zatrudnienia, czy w istocie trwające niepodejmowanie zatrudnienia jest spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, od jakiego czasu jest ona sprawowana. Brak jest takich wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy też na marginesie zauważyć, że w uzasadnieniu omyłkowo wskazuje się na "skarżącą i jej matkę", oraz mówi się o uznaniu ojca skarżącego za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji przed 1 kwietnia 2018 r. (okoliczność niemająca żadnego odniesienia do realiów sprawy), co pozwala sądzić, że organ szablonowo podszedł do zasadniczej - z jego punktu widzenia - kwestii rzutującej na odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ pominął również, że w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy skarżącego z 2021 r. (praca wykonywana w pełnym wymiarze w okresie od 25 maja 2021 r. do 21 czerwca 2021 r. – a więc bezpośrednio przed złożeniem wniosku) i nie dokonał jakiejkolwiek oceny tej okoliczności. Kategoryczne stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki było zatem co najmniej przedwczesne. Rozważając jednak, czy naruszenia te mogą mieć wpływ na wynik sprawy, należało dokonać analizy sytuacji rodzinnej związanej z wnioskiem skarżącego. Zasadniczy powód uniemożliwiający w ocenie Sądu przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem wynika w niniejszej sprawie z wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. art. 27 ust. 4 u.ś.r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ojciec skarżącego – czyli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto istotne znaczenie ma również okoliczność, że właśnie żona osoby wymagającej opieki (matka skarżącego) korzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (bratem skarżącego). W aktach sprawy: decyzja organu I instancji z 9 stycznia 2019 r. o zmianie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego pobieranego na syna – K. M.) . Zgodnie z art. 27 ust. 4 u.ś.r. w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę nad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna osobie, która pierwsza złożyła wniosek. W sprawie osobami uprawnionymi do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są syn niepełnosprawnego i jego żona (matka skarżącego). Skoro zatem matka skarżącego pobiera świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego syna, to uprawnienie skarżącemu do takiego świadczenia, wnioskowanego na ojca, już nie przysługuje. Obowiązek alimentacyjny (obowiązek wzajemnej pomocy) żony wyprzedza obowiązek alimentacyjny zstępnych. Sprawowanie opieki przez matkę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (bratem skarżącego), z którego tytułu pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne, w istocie nie uniemożliwia sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy wynika, że osoby niepełnosprawne poruszają się samodzielnie. Niezależnie zatem od powyższego stanowiska stwierdzić przyjdzie, że brak jest w okolicznościach sprawy dostatecznych podstaw, aby stwierdzić, że w takiej sytuacji zachodzi po stronie skarżącego konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie znajduje dostatecznych podstaw twierdzenie, że w takiej sytuacji skarżący nie może łączyć pracy (chociażby w niepełnym wymiarze) z pomocą matce w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.