II SA/Bd 270/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia 6 października 2010 r. nr [...] Starosta Ś., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194; z późn. zm.; zwanej w skrócie "specustawą drogową") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") zezwolił na realizację inwestycji drogowej i powiatowej pod nazwą "Budowa drogi na trasie M. (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) – S. etap I km 0+000,00 – km 0+202,00, gmina Ś., województwo [...]". Jednocześnie w sentencji decyzji Starosta – wskazał numery ewidencyjne działek, na którym będzie realizowana inwestycja, – zatwierdził na potrzeby inwestycji podział nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających inwestycji, w tym stanowiących własność skarżącego Z. G. działek nr [...] (z której wydzielono m.in. działkę nr [...]) i nr [...] (z której wydzielono m.in. działkę nr [...]), – stwierdził nabycie przez gminę Ś., z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, oznaczonych nr [...]i nr [...], – stwierdził nabycie przez Powiat Ś., z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren (działka nr [...]), – zatwierdził projekt budowlany dla ww. inwestycji. Ponadto ww. decyzji Starosta wskazał wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określił linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeby obronności państwa, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Określając wymagania dotyczące powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi Starosta wskazał, że projektowany odcinek ulicy M. jest częścią układu komunikacyjnego łączącego nową strefę ekonomiczną V. w S. z obwodnicą (drogą krajową nr [...]) miasta Ś. Początkiem drogi jest skrzyżowanie typu "małe rodno" z ulicą W. (droga powiatowa nr [...]), droga kończy się na drodze wojewódzkiego nr [...] – ulica L. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący Z. G. podniósł, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w Ś. Tym samym niemożliwe jest zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej o wywłaszczeniu, sprzedaż gruntu zależy natomiast od woli skarżącego. Ponadto w roku 2008 gmina musiała dokonać zmiany planu, ale nie zawiadomiła o tym skarżącego, uniemożliwiając mu wprowadzenie do planu zapisu o możliwości pozostawienie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z zapisem nadal ważnej uchwały na przedmiotowym terenie możliwa jest zabudowa usługowo - rzemieślnicza bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Skarżący podkreślił, że w miejscu, gdzie miałaby przebiegać droga planował wybudować stację paliw, pawilon handlowy, magazyn i oborę. Wobec tego zgodnie ze specustawą drogową za grunt pod drogę powinien otrzymać zapłatę jak za budownictwo handlowe i rolnicze tj. w sumie ponad trzy miliony złotych. Zdaniem skarżącego, skoro gmina nie poinformowała go, że wprowadza zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego lub tworzy nowy plan, czym uniemożliwiła mu wprowadzenie zmian, to plan jest nieważny i droga nie może być wybudowana. W dodatkowym piśmie z dnia 20 listopada 2010 r. skarżący podniósł, że droga, która ma być wybudowana na jego nieruchomości jest drogą lokalną, nie może zatem zostać wybudowana w trybie specustawy drogowej. Ponadto skoro Burmistrz zrezygnował z budowy drogi w oparciu o poprzednio wniesiony wniosek (postępowanie zostało umorzone), to nie jest możliwe rozpatrywanie ponownego wniosku i nowy wniosek powinien być oddalony. Decyzją z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda wskazał, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej. Wojewoda podniósł, stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części pozostające wewnątrz linii rozgraniczających inwestycję drogową, stanowiących jednocześnie linie ich podziału, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Za przejęte nieruchomości dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie ustalone w oparciu o art. 12 ust. 4a, 4b, 4f oraz art. 5 i art. 18 specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut skarżącego o nie poinformowaniu o zmianach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może odnosić się jedynie do procedury związanej z tworzeniem, uchwalaniem i zmianami tego planu, a nie do procedury rozpatrywania wniosku i wydawania decyzji zezwalającej na budowę drogi w trybie specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził wobec tego, że zarzut ten nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą decyzję Wojewody wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. podniósł, że: – istnieje decyzja Wojewody z dnia 25 października 2011 r. nr [...] stwierdzająca, iż droga na trasie M. nie może być budowana, ponieważ Burmistrz Ś. popełnił błąd w przygotowaniach. Jest to decyzja ostateczna. Nie ma przepisu prawa, który pozwalałby na ponowne składanie wniosku o wydanie zezwolenia na budowę tej drogi; – przedmiotowa droga jest drogą osiedlową, co wynika z uchwały Rady Miejskiej w Ś. Nr [...]. W konsekwencji: – droga osiedlowa może powstać tylko wówczas, jeżeli skarżący wyrazi na to zgodę, – drogi osiedlowej nie można budować w trybie przepisów specustawy drogowej; – jeżeli na gruntach skarżącego miałby być wybudowana droga gminna, to wcześniej konieczne byłoby uchwalenie odpowiedniej uchwały z zapisem, że zmienia się klasę drogi z osiedlowej na gminną oraz że dodaje się nowy element w postaci ronda. Takiej uchwały rada gminy nie podjęła; – wydanie decyzji "ZRID o wywłaszczeniu przymusowym" wymaga wcześniejszego podziału gruntów. W przedmiotowej sprawie na drugim etapie przygotowania do budowy drogi Burmistrz Ś. miał obowiązek powiadomić skarżącego, z siedmiodniowym wyprzedzeniem, że nastąpi podział gruntów. Takiego zawiadomienia skarżący nie otrzymał, brak jest protokołu z podziału gruntów, a tym samym ww. decyzja ZRID nie mogła być wydana, bo bez podziału gruntów gmina nie może wykupić gruntów. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Jak wynika ze wstępnych uwag – w pierwszej kolejności należy rozważać zasadność zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości wydania przedmiotowej decyzji wobec wydania wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia 25 października 2010 r. (skarżący omyłkowo w skardze wskazuje rok 2011) nr [...]. Wbrew stanowisku skarżącego wskazana decyzja z dnia 25 października 2010 r. nie stwierdza, że droga na trasie M. – S. (etap I) nie może być budowana. Ww. decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia 18 sierpnia 2010 r. (znak [...]) umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi na trasie M. (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) – S. etap I km 0+000,00 – km 0+202,00, gmina Ś., województwo [...]". Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody – powodem umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. było cofnięcie wniosku przez inwestora. Decyzja umarzająca postępowanie z samej istoty nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, nie tworzy tym samym stanu "powagi rzeczy osądzonej". W rezultacie – skoro umarzając postępowanie organ nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, nie ma przeszkód, aby mógł w wyniku ponownego wniosku strony w tym samym przedmiocie, a więc dotyczącego np. dokładnie tej samej inwestycji, prowadzić ponownie postępowanie i tym razem zakończyć owo postępowanie decyzją merytoryczną. Należy przy tym zauważyć, że aczkolwiek w momencie wydawania przez Starostę Ś. merytorycznej decyzji dotyczącej drogi M. – S. (tj. 6 października 2010 r.) decyzja o umorzeniu poprzedniego postępowania dotyczącego tej drogi nie była jeszcze ostateczna, jednakże w momencie wydania ostatecznej merytorycznej decyzji przez Wojewodę tj. w dniu 18 stycznia 2011r. decyzja o poprzedniego postępowania była już decyzją ostateczną (walor decyzji ostatecznej umarzającej poprzednie postępowanie ma decyzja Wojewody z dnia 25 października 2010 r.). Zarzuty skarżącego, który wywodzi, iż planowana droga jest drogą osiedlową a zmiana jej statusu wymaga podjęcia stosownej uchwały rady gminy – należy rozpatrywać w dwojaki sposób. Z jednej strony zarzuty skarżącego należy odczytać jako zarzucenie braku stosownego zapisu dotyczącego planowanej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś strony – odnośnie możliwości realizacji w trybie specustawy drogowej drogi o statusie drogi osiedlowej. Odnośnie pierwszego z poruszanych aspektów należy wskazać, że zgodnie z jasno brzmiącym art. 11i ust. 2 specustawy drogowej – " W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dla przebiegu inwestycji drogowej (mającej powstać za uprzednim zezwoleniem wydanym w trybie specustawy drogowej) oraz jej klasyfikacji jako drogi publicznej (gminnej, powiatowej, krajowej) nie mają zatem znaczenia zapisy aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z rozważań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. (sygn. akt K 23/05, pkt 4 uzasadnienia w części prawnej, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 197885) - wyłączenie inwestycji z zakresu dróg publicznych, realizowanych w trybie speustawy drogowej, z zakresu planowania przestrzennego dokonywanego na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest zgodne z Konstytucją RP. Rozważenie problemu, czy doszło w kontrolowanej sprawie do zezwolenia, w trybie przepisów specustawy drogowej, na budowę drogi osiedlowej (niezależnie od zapisów planu zagospodarowania przestrzennego) wymaga uprzedniej analizy zakresu możliwego zastosowania tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach." Zdaniem Sądu przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że możliwość wydania zezwolenia na inwestycję drogową istnieje tylko wówczas, jeżeli planowana inwestycja obejmuje drogę, która już została zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych w trybie art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Analiza art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, że przepis ten odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to bez odniesienia się do jej konkretnych przepisów, oraz czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Brak odwołania do art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza, że specustawa drogowa nie wskazuje na rozumienie terminu "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych" w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidziane w art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie czy uchwałę stosownego organu, w tym rady gminy. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej. Stanowisko przeciwne, tj. ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów już istniejących dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych )w skrócie - "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 152/10, opubl. w LEX pod nr 675137). Wobec tego prawidłowość zastosowania do zezwolenia na inwestycję drogową przepisów specustawy drogowej wyłączałaby okoliczność, że planowana inwestycja jest drogą wewnętrzną (np. osiedlową), jednakże w tym znaczeniu, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie można uznać, iż projektowany do wykonania odcinek drogi nie będzie przedłużeniem istniejącej drogi publicznej czy układu drogowego dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1048/11, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zaprojektowana w ramach planowanej inwestycja część drogi stanowić będzie część układu drogowego drób publicznych. Z akt sprawy wynika bowiem, że planowana droga będzie przedłużeniem ulicy M. i wraz z przebudowaną ulicą M. połączy inne drogi o statusie dróg publicznych tj. ul. W. o statusie drogi powiatowej i drogę nr [...] o statusie drogi wojewódzkiej, przy czym już planowany odcinek (etap I) umożliwi połączenie ulicy W. z ulicą J. Niezasadny jest także zarzut skarżącego odnośnie konieczności wcześniejszego podziału gruntów, które mają być przeznaczone pod planowaną inwestycję. Przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 specustway drogowej wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów – poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu w tym względzie przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; z późn. zm.). Z przepisów specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.