II SA/Bd 270/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rada Gminy Bartniczka z dnia 27 września 2017 r. nr XXVI/168/17 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. II SA/Bd 270/18 Uzasadnienie Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Bartnicza z dnia 27 września 2017 r. Nr XXVI/168/17 w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bartniczka, zarzucając jej naruszenie: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, obowiązku podjęcia, przez utrzymujących zwierzęta, środków chroniących inne osoby przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta, a w szczególności: obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych na zewnątrz nieruchomości utrzymującego zwierzęta domowe na uwięzi lub w transporterze, a zwierząt wykazujących agresję dodatkowo w kagańcu, natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, z wyłączeniem osób niewidomych i niedowidzących, oraz pozostawiania zwierząt domowych na uwięzi, w sposób niezagrażający ludziom, zwierzętom i mieniu oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Skarżący zwrócił uwagę, że w § 15 pkt 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono obowiązek podjęcia przez utrzymujących zwierzęta środków chroniących inne osoby przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta, a w szczególności: obowiązek wyprowadzania zwierząt domowych na zewnątrz nieruchomości utrzymującego zwierzęta domowe na uwięzi lub w transporterze, a zwierząt wykazujących agresję dodatkowo w kagańcu, natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, z wyłączeniem osób niewidomych i niedowidzących, oraz pozostawiania zwierząt domowych na uwięzi, w sposób niezagrażający ludziom, zwierzętom i mieniu. Przepisy te, w ocenie Prokuratora, zostały sformułowane wadliwie, bowiem nakładają na opiekunów zwierząt obowiązki wykraczające poza zakres określony ustawowo. Przepis uchwały rady gminy wydany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może bowiem zobowiązywać osób utrzymujących zwierzęta domowe do chronienia innych osób przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przed zwierzęta, gdyż w ten sposób wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Obowiązek ten dotyczy organów administracji publicznej i nie może być nim obarczona osoba utrzymująca zwierzęta domowe. Prokurator wskazał ponadto, że § 15 pkt 1 uchwały uznać należy za sprzeczny z prawem z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nieuwzględnienie warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego, obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe stoi w sprzeczności nie tylko z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także z zasadami techniki prawodawczej, gdyż zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony zgodnie z kodeksem wykroczeń. Skarżący wskazał również na § 15 pkt 4 zaskarżonej uchwały, który nakłada obowiązek pozostawienia zwierząt domowych na uwięzi, w sposób niezagrażający ludziom, zwierzętom i mieniu. Tymczasem z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Jak wskazał Prokurator, obowiązek ten sprzeczny jest z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący podniósł ponadto, że w § 15 pkt 2 uchwały rada gminy wprowadziła obowiązek zwalniania zwierzęcia domowego z uwięzi wyłącznie, gdy jest możliwa identyfikacja utrzymującego to zwierzę, pod warunkiem, że utrzymujący zwierzę sprawuje nad nim kontrolę. Tymczasem zakaz o tożsamej treści określony został w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W związku z powyższym, w ocenie Prokuratora, wskazane wyżej przepisy uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, zarzut wykroczenia poza zakres określony ustawowo jest jako zbyt daleko idący. Organ wskazał, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją wskazaną w ww. przepisie. Organ nie zgodził się również z zarzutem sprzeczności § 15 pkt 4 uchwały z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, jak również z zarzutem powielenia zakazu ustawowego przez przepis § 15 pkt 2 w kontekście art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest skarga Prokuratora Okręgowego w Toruniu zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności § 15 Uchwały Nr XXVI/168/17 Rady Gminy Bartniczka z dnia 27 września 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bartniczka (Kujaw.2017.3695 z dnia 2017.10.02). Zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) – dalej jako " u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289) – dalej jako: "u.c.p.g." Rada Gminy, po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brodnicy. W zakwestionowanym przez prokuratora przepisie § 15 pkt 1 do 4 uchwalono, że: "Utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do podjęcia środków chroniących inne osoby przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta, a w szczególności: 1) wyprowadzania zwierząt domowych na zewnątrz nieruchomości utrzymującego zwierzęta domowe, na uwięzi lub w transporterze, a zwierząt wykazujących agresję dodatkowo w kagańcu; 2) zwalniania zwierzęcia domowego z uwięzi wyłącznie, gdy jest możliwa identyfikacja utrzymującego to zwierzę, pod warunkiem, że utrzymujący zwierzę sprawuje nad nim kontrolę; 3) natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych i niedowidzących; 4) pozostawiania zwierząt domowych na uwięzi, w sposób niezagrażający ludziom, zwierzętom i mieniu. Sądowa kontrola powyższego przepisu sprowadza się do zbadania jego zgodności wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust.1 u.c.p.g rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku . Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zadaniem rady gminy w świetle powyższego przepisu jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko takich, które dotyczą: 1) ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, 2) ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Norma § 15 zaskarżonej uchwały skierowana jest do utrzymujących zwierzęta domowe i określa obowiązki dla tych osób polegające na podjęciu środków chroniących inne osoby przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta. W ocenie Sądu regulacja powyższa nie przekracza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ stanowiący gminy działał na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzając w uchwale przepis § 15 pkt 2 nie naruszono przepisów § 118 w zw. z § 143 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie" Zasad techniki prawodawczej". Nie doszło bowiem do powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Kontrola poprawności budowy normy prawnej w świetle zasad Konstytucji RP, upoważnienia ustawowego oraz Zasad techniki prawodawczej wymaga skrupulatności i zrozumienia sensu jednostki redakcyjnej normy prawnej. Tylko zestawienie przepisu, które w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z normami aktów nadrzędnych będzie obarczone nieważnością. Wbrew stanowisku prokuratora, przepis § 15 uchwały wskazuje na podjęcie przez organ stanowiący w granicach upoważnienia ustawowego środków chroniących inne osoby, a więc wskazuje na ochronę przed zagrożeniem ludzi. Treść przepisu nie nakłada – tak jak wywodzi w uzasadnieniu skargi prokurator – zobowiązania "osób utrzymujących zwierzęta domowe do chronienia innych osób przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta". Rada gminy w podjętej uchwale wyraźnie wskazuje na środki mające chronić przed zagrożeniem inne osoby, a nie na obowiązek chronienia innych osób przed tym zagrożeniem. W ocenie Sądu zakwestionowany przepis nie pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mając na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Prokurator w skardze zaskarżył cały § 15 zaskarżonej uchwały, który wymienia przykładowe środki polegające na realizacji obowiązków chroniących inne osoby przed zagrożeniem lub uciążliwościami powodowanymi przez zwierzęta. W przepisie tym organ stanowiący przy wyliczaniu środków ochrony posłużył się terminem "w szczególności", co świadczy o wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego katalogu otwartego, ujętego w punktach od 1 do 4. Sąd, dokonując kontroli poszczególnych punktów § 15 zaskarżonej uchwały, stwierdził również brak podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Punkt 1 powyższego przepisu stanowi o obowiązku "wyprowadzania zwierząt domowych na zewnątrz nieruchomości utrzymującego zwierzęta domowe, na uwięzi lub w transporterze, a zwierząt wykazujących agresję dodatkowo w kagańcu". W ocenie Sądu tak zredagowany przepis wskazuje adresatom, jakimi są utrzymujący zwierzęta domowe, środek zapewniający ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Użycie "uwięzi" w stosunku do zwierzęcia domowego ma posłużyć w celu jego wyprowadzenia na zewnątrz nieruchomości. Nie będzie to zatem przypadek "trzymania zwierzęcia na uwięzi". Powyższy przepis prawa miejscowego opisuje środki bezpieczeństwa w celu wykonania określonej czynności wyprowadzeniem zwierzęcia domowego na zewnątrz nieruchomości utrzymującego zwierzę, a więc np. za posesję, za ogrodzenie, na drogę publiczną. Poza tym organ stanowiący przewidział inne formy dbałości o bezpieczeństwo zarówno ludzi, jak i samego zwierzęcia, dopuszczając wyprowadzenie zwierzęcia domowego w transporterze. W ten sposób zapewnione zostały podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych indywidualne cechy zwierzęcia, w tym jego stan zdrowotny. Nadto powyższy przepis stanowi o obowiązku wyprowadzania zwierząt wykazujących agresję dodatkowo w kagańcu. W ocenie Sądu nie chodzi w tym wypadku o rasy psów uznane za agresywne, ale o wszystkie zwierzęta domowe wykazujące agresję. Przy czym Sąd nie dopatrzył się niejasności w pojęciu "agresywny". Jest to termin powszechnie znany. Według Słownika Języka Polskiego pojęcie to tłumaczone jest m.in. jako zachowujący się w sposób napastliwy, wrogi do innych. To utrzymujący zwierzę zna jego cechy zachowawcze i nastawienie do otoczenia, w tym ludzi, zwierząt, przedmiotów, okoliczności. W ten sposób organ stanowiący wprowadził ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierzęcia, którego cechy indywidualne mogłyby potencjalne zagrażać otoczeniu. W ocenie Sądu przepis § 15 pkt 1 uchwały nie narusza zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew autorowi skargi przewiduje różne formy ochrony przed zagrożeniem, z których ma obowiązek korzystać utrzymujący zwierzęta domowe właśnie z uwzględnieniem warunków biologicznych zwierzęcia, jego cech charakteru, stanu zdrowia, wieku i fizjologii. Utrzymujący zwierzę ma obowiązek ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Może to realizować poprzez użycie "uwięzi", "transportera", "kagańca". Posłużenie się przed tym wyliczeniem terminem "w szczególności" wskazuje na katalog otwarty, na przykładowe podanie środków ochrony. Nie można zatem mówić o bezwzględnym ograniczeniu przy wyprowadzaniu zwierząt domowych tylko do tych wymienionych w przepisie. Innymi słowy, to utrzymujący zwierzę domowe zdecyduje w zależności od indywidualnych cech zwierzęcia w jaki sposób wykona obowiązek ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, ponieważ to on jest odpowiedzialny za zwierzę domowe i to on je najlepiej zna. Poza tym może on skorzystać również z innego środka, ponieważ organ stanowiący realizując upoważnienie ustawowe posłużył się otwartym katalogiem środków ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W ocenie Sądu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego przepis § 15 pkt 2 uchwały, który wprowadza obowiązek "zwalniania zwierzęcia domowego z uwięzi wyłącznie, gdy jest możliwa identyfikacja utrzymującego to zwierzę, pod warunkiem, że utrzymujący zwierzę sprawuje nad nim kontrolę". Ma rację w udzielonej odpowiedzi na skargę organ, że błędne jest utożsamianie tego przepisu z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis dotyczy psów, a nie zwierząt domowych i który stanowi, że: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Przepis § 15 pkt 2 uchwały zobowiązuje utrzymującego zwierzę do całkowitej kontroli i odpowiedzialności za zwierzę domowe zwolnione z uwięzi. W ten sposób pozostawiono utrzymującemu zwierzę pełną decyzyjność co do uwolnienia zwierzęcia z uwięzi, zabezpieczając obowiązek kontroli zwierzęcia w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Przepis ten zapewnia również ochronę samego zwierzęcia, gdyby na przykład jednak doszło do jego zabłąkania. Odnośnie § 15 pkt 3 uchwały należy wskazać, że obowiązek wprowadzony w tym przepisie "natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych i niedowidzących" nie jest powiązany tak jak wywodzi prokurator z drogami publicznymi. Przepis nie wskazuje na żadne konkretne miejsca. Skoro zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje się na obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to tylko z tymi miejscami należy wiązać ten przepis , a więc skwerami, placami zabaw itp. Redakcja ta nie pozostaje w sprzeczności z art. 91 kodeksu wykroczeń. Za nietrafiony należy również uznać zarzut dotyczący § 15 pkt 4 uchwały, w którym to przepisie wprowadzono obowiązek pozostawiania zwierząt domowych na uwięzi, w sposób niezagrażający ludziom, zwierzętom i mieniu. Powyższą regulację należy traktować nie jako uwięzienie zwierzęcia na stałe, ale jako sytuacje, które często zdarzają się, jak np. doraźne pozostawienie zwierzęcia w zależności od sytuacji. Może to dotyczyć potrzeby wykonania pewnej czynności jak np. otworzenie bramy wjazdowej na posesję, w celu wyprowadzenia pojazdu, do którego następnie można zabrać zwierzę. W ocenie Sądu przepis ten wprowadza ochronę przez zagrożeniami nie tylko dla ludzi, ale dla samego zwierzęcia (zabezpieczenie przed ucieczką) i innych zwierząt oraz mienia. Tak więc zakwestionowana przez prokuratora norma nie stanowi o obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, gdzie zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przepis § 15 pkt 4 uchwały stanowi o "pozostawieniu", a nie "trzymaniu zwierząt na uwięzi". Zgodnie z § 143 Załącznika Zasad Techniki Prawodawczej, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W ocenie Sądu przepis § 15 zaskarżonej uchwały został zredagowany zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych art. 4 ust. 2 ustawy. Określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Takie działanie nakazuje § 5 Załącznika Zasad Techniki Prawodawczej. Poza tym przepis § 15 uchwały został zredagowany dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów, co wypełnia dyspozycję § 6 ww. Załącznika. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.