II SA/Bd 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Chełmży z dnia 28 października 2010 r. nr XLIII/315/10 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 272/12 UZASADNIENIE Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1491 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. , Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej zwanej u.s.o.) Rada Miejska Chełmży podjęła w dniu 28 października 2010r. uchwałę nr XLIII/315/10 w sprawie ustalania opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę miasta Chełmży. W §1 uchwały zamieszczono zapisy, że usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez gminę miasta Chełmża są bezpłatne w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 ust. 1 uchwały wyszczególniono podlegające odpłatności rodzaje zajęć wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W przepisie § 2 ust. 2 uchwały wskazano zaś, że miesięczna odpłatność za świadczenia określone w ust. 1 wynosi 100 zł . W § 2 ust. 4 uchwały mowa natomiast o tym, że opłata, o której mowa w ust. 2 ulega obniżeniu o 50% w przypadku -nieobecności dziecka przez co najmniej 12 kolejnych dni roboczych,; -uczęszczania do przedszkola samorządowego rodzeństwa, za drugie i każde następne dziecko; -uczęszczania dziecka niepełnosprawnego, na które jego przedstawicielom prawnym przysługuje zasiłek stały wypłacany przez ośrodek pomocy społecznej. Ponadto w § 3 i 4 uchwały upoważniono dyrektorów przedszkoli do rozpatrywania wniosków rodziców(opiekunów prawnych) dziecka o przyznanie ulg w opłacie, o której mowa w §2 ust. 1 i ust.4. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 2-4 oraz §3 i 4. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej Chełmży, że dopuściła się naruszenia prawa tj. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Wskazał, że Rada Gminy ujęła ogólnikowo odpłatność za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nakładając na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, bez uwzględnienia jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle korzysta z tych świadczeń i w jakim rozmiarze. Organ nadzoru wskazał, że ustalając opłatę Rada powinna była określić jej wysokość za każde świadczenie z osobna, w oparciu o kalkulację ekonomiczną. Wojewoda podniósł również, że § 3 i 4 kwestionowanej uchwały, przewidujące upoważnienie dyrektorów przedszkoli do rozpatrywania wniosków rodziców bądź opiekunów prawnych dziecka o przyznanie ulg w opłatach bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. Odpowiadając na skargę Rada Miejska Chełmży wskazała, że uznając skargę za zasadną w dniu 8 marca 2012r. nr XIV/102/12 uchyliła zaskarżoną uchwałę i wydała nową pozbawioną wytkniętych w skardze wad prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół(Dz.U. Nr 4 poz.17). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 2. Treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia opłaty, która musi mieć charakter ekwiwalentny. Opłata bowiem stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Z powyższego wynika, że uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz odpowiednio uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy ustaloną w uchwale opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o., a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173). Zasadny jest zatem zarzut Wojewody Kujawsko-Pomorskiego dotyczący bezpodstawności ustalenia zaskarżoną uchwałą jednolitej, stałej opłaty miesięcznej za korzystanie przez dzieci ze świadczeń po pięciu godzinach bezpłatnego przebywania w przedszkolu. Opłata w wysokości 100 zł miesięcznie została bowiem ustalona niezależnie od rzeczywistego czasu korzystania przez poszczególne dzieci z oferowanych od szóstej godziny świadczeń i ich rodzaju. Trafnie również podnosi Wojewoda Kujawsko-Pomorski, że zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza § 2 ust.4 uchwały, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka na zajęciach ponadprogramowych przez mniej niż 12 kolejnych dni roboczych. W ocenie sądu, brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic, czy opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane, np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu choroby. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt narzuca obowiązek ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) dziecka opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko, co wskazuje na stały charakter tej opłaty, skoro bez wpływu na jej wysokość pozostaje okoliczność, iż świadczenie za które opłata jest ustalona nie zostało zrealizowane wobec dziecka nieobecnego w przedszkolu. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie zawierać to, co wynika z upoważnienia ustawy, na podstawie której została uchwalona. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Z tego względu należy również podzielić zawarte w skardze stanowisko, że rada przekroczyła umocowanie ustawowe upoważniając dyrektorów przedszkoli do rozpatrywania wniosków rodziców lub opiekunów prawnych dzieci o przyznanie ulg w opłacie, a co zostało zawarte w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Przedstawione wyżej uchybienia - jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów z którymi pozostają w sprzeczności - należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wykazane uchybienia przepisów rangi ustawowej rodzą konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów z obrotu prawnego. Mając zaś na uwadze, że pozostałe regulacje uchwały, pośrednio lub bezpośrednio związane są z wadliwymi rozwiązaniami przyjętymi przez Radę, zatem po usunięciu tych uregulowań stałyby się bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. W nawiązaniu do faktu podjęcia w dniu 8 marca 2012r. przez Radę Miejską Chełmży nowej uchwały w przedmiocie opłat za przedszkole, która eliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie czyni skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego bezprzedmiotową, skutkując umorzeniem postępowania sądowego, bowiem mimo uchylenia uchwała nr XLV/315/10 z dnia 28 października 2010r. wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.