II SA/Bd 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], 2. przyznaje adwokatowi K. P., członkowi Zespołu Adwokackiego Nr [...] w [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 275/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W., w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, przyznał pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych: - P. W. w wysokości 90 zł, - D. W. w wysokości 90 zł oraz - W. W. w wysokości 90 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznając pomoc uwzględniono, że rodzina znajduje się w sytuacji o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; z późn. zm.) oraz dysponuje dochodem niższym niż dochód, o którym stanowi ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259; zwana dalej "ustawą o pomocy państwa w zakresie dożywiania"). Wielkość przyznanej pomocy uzależniono ponadto od sytuacji finansowej MOPR opisanej w meldunku z dnia [...] r., z którym zapoznano strony postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożył P. W., wnosząc o zwiększenie zasiłku w wysokości wartości jednego bonu obiadowego tj. 5 zł na dzień, co daje kwotę 150 zł na osobę na miesiąc, czyli 450 zł na osobę w okresie na okres 3 miesięcy. Zwrócił uwagę, że formę pomocy tj. pomoc pieniężną a nie bony obiadowe, wybrał gdyż żona i córka są na diecie wątrobowej (mają wycięte pęcherzyki żółciowe), on zaś – na diecie miażdżycowej. Przyznana przez organ forma pomocy powoduje, iż faktycznie pomoc wynosi 1 zł na dzień. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę, iż do pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczącej udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7 ustawy). Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną pomoc w zakresie dożywiania może być przyznania w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku obu żywności, a także w formie świadczenia rzeczowego. Oznacza to, że osobie uprawnionej do pomocy w formie zasiłku celowego na żywność organ może przyznać obiady np. w jadłodajni albo pomoc pieniężną, mając na uwadze swoje możliwości finansowe i przyjęte w związku z tym zasady przyznawania pomocy. Kolegium podkreśliło, iż organ (pierwszej instancji) udzielił rodzinie skarżącego pomocy w formie pieniężnej przyjmując, zgodnie z wnioskiem o pomoc i przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, że stosowana przez członków rodziny dieta wymaga właśnie takiej formy pomocy. Odnośnie spornej wysokości przyznanej pomocy organ odwoławczy stwierdził, że zarówno ustawa o dożywianiu jak też ustawa o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego. Wyznacznikami ustalenia wysokości tego świadczenia są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej – co wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że z załączonego do akt "Meldunku Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. dotyczącego realizacji zadań w 2008 r." z dnia 2 stycznia 2008 r. wynika, iż w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zasiłki pieniężne na dożywianie w I kwartale 2008 r. przyznaje się w wysokości 90 zł na osobę, która nie korzysta z posiłku w jadłodajni, szkole, przedszkolu i żłobku. W rodzinie skarżącego pomocą w zakresie dożywiania zostali objęci: skarżący, jego żona Wiesława oraz córka D., z uwagi na występujące w rodzinie bezrobocie oraz ze względu na stan zdrowia członków rodziny, uniemożliwiający korzystanie z obiadów w jadłodajni. Zdaniem Kolegium te okoliczności oraz przyjęte przez organ zasady przyznawania pomocy w zakresie dożywiania przemawiają za tym, iż wysokość przyznanej pomocy tj. 90 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, została ustalona prawidłowo, a sama decyzja nie nosi cech dowolności. W skardze do sądu administracyjnego, uzupełnionej pismem procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 17 września 2008 r., skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta. Skarżący zarzucił, iż organy administracji nie wskazały, na jaki okres przyznany został mu zasiłek. Ponadto zwrócił uwagę, że trzyosobowa rodzina korzystająca z pomocy w formie bonów obiadowych otrzymuje w okresie jednego kwartału pomoc w wysokości 1350 zł (bony o wartości 5 zł dziennie), podczas kiedy trzyosobowa rodzina nie mogąca korzystać z takiej formy pomocy, otrzymuje w tym samym czasie z MOPR pomoc w wysokości 270 zł. Wytknął Kolegium, iż błędnie w swoim uzasadnieniu wskazało, jakoby Prezydent przyznał mu zasiłek w wysokości 90 zł na okres miesięczny, podczas kiedy przyznano świadczenie w wysokości 30 zł na miesiąc na osobę. Według skarżącego organ bezzasadnie powołuje się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie zapewniając rodzinie pokrycia wszystkich kosztów utrzymania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium ponadto podkreśliło, że kierowało się tym, iż to organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków na pomoc społeczną jest najlepiej zorientowany w pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego – z jednej strony, a z drugiej strony – w możliwościach finansowych pozwalających na przyznanie potrzeb. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji poprzez meldunek z dnia 2 stycznia 2008 r. udowodnił, że środki jakimi dysponował w I kwartale 2008 r. z uwagi na liczbę osób korzystających z pomocy pieniężnej na dożywianie nie pozwalały na ustalenie zasiłku celowego w wysokości większej niż 90 zł na osobę w rodzinie i częściej niż raz na kwartał. Strona skarżąca, precyzując swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 17 września 2008 r. podniosła, że ustawa o pomocy państwa w zakresie dożywiania nie odsyła do ogółu przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale tylko do przepisów dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej, tj. tylko do przepisów działu II (art. 36 – 109). Tym samym odesłanie z art. 7 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania nie obejmuje art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji nie mógł być on podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Nietrafnym jest tym samym jego zastosowanie przez Kolegium. Skarżący zarzucił także w piśmie procesowym, iż organy nie wskazały, dlaczego jest możliwe różnicowanie sytuacji podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji faktycznej, tj. przyznawanie w istocie większej pomocy osobom mogącym korzystać z jadłodajni miejskiej (150 zł miesięcznie) niż osobom nie mogącym korzystać z jadłodajni (30 zł miesięcznie). Podstaw do takiego zróżnicowania nie dają ani przepisy ani ustawy o pomocy społecznej ani ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Kompetencji odnośnie możliwości różnicowania nie ma ani sam organ, ani nawet rada gminy. Wprowadzenie takiej nierówności jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Kolegium w sposób naruszający art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") dokonało, po wniesieniu skargi, sprostowania błędów uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez określenie, iż skarżącemu przyznano świadczenie na okres kwartalny a nie miesięczny. Sprostowanie byłoby bowiem dopuszczalne tylko w przypadku omyłki tego rodzaju, jak np. mylne podanie sygnatury. Ponadto sprostowanie dotyczy obu miejsc uzasadnienia, w których Kolegium odniosło się do wielkości wsparcia skarżąca w określonym czasie. Świadczy to w opinii skarżącego o tym, że Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy, dopuszczając się tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oznacza także naruszenie art. 12 k.p.a., świadczy także o braku wnikliwości postępowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącego. W szczególności błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby podstawą prawną rozstrzygnięć wydawanych przy udzielaniu świadczeń w ramach ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, nie mógł być art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Art. 7 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania wskazuje, że "Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.", nie precyzując jednak, że chodzi tylko o te przepisy, które "dotyczą" udzielania świadczeń i zostały ujęte w dziale II ustawy o pomocy społecznej "Świadczenia z pomocy społecznej". Oznacza to, że orzekając na podstawie ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania organy są zobowiązane stosować wszelkie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasad udzielani świadczeń, w tym m.in. te przepisy, które zostały przez ustawodawcę umieszczone w dziale I tej ustawy – "Przepisy ogólne". Niezasadny jest zatem zarzut, iż organy nie mogły uczynić podstawą orzekania art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przepis ten wypowiada się bowiem w kwestii zasad udzielania świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 310865). Nie można także czynić – co do zasady – zarzutu organom, iż został dokonany taki a nie inny rozdział środków finansowych gminy na dany rodzaj świadczeń z zakresu pomocy społecznej, czego skutkiem może być to, że jeden rodzaju świadczeń (np. bony obiadowe) mogą być przyznawane w większej wysokości niż inne. Przydział środków finansowych na poszczególne rodzaje świadczeń należy nie do sfery orzekania o przyznaniu pomocy społecznej konkretnemu obywatelowi, ale do sfery planowania budżetu gminy. W tym względzie przepisy ustawy o pomocy społecznej, nakładając na gminy obowiązek przyznawania i wypłacania szeregu świadczeń (np. art. 17 ust. 1 ustawy), jednocześnie nie wskazują, aby gmina była zobowiązana każde z tych świadczeń finansować w równym stopniu. Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut braku podjęcia przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), co doprowadziło do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu przejawem istotnych braków w tym zakresie jest zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji wypowiedź odnośnie braku dostatecznych środków finansowych na świadczenie w rozmiarze, jakiego domaga się skarżący. Na wstępie należy zauważyć, że organy obu instancji, w celu wykazania braku dostatecznych środków finansowych, i tym samym konieczności ograniczenia zasiłku, powołują się na "Meldunek (...)" z dnia 2 stycznia 2008 r., bez wskazania jaki charakter ma ten dokument. Nie wiadomo, do kogo ten dokument jest skierowany, ani czym jest "ustalony wstępny plan wydatków" – czy chodzi o jakiś etap planowania budżetu gminy (art. 185 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; Dz. U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.), czy już o wykonanie budżetu (art. 186 ustawy o finansach publicznych), co oznaczałoby działanie w warunkach ściśle określonych granic finansowych możliwości działania organu (to drugie może sugerować powołanie się na "Rozdział 85295"- por. art. 184 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). W dokumencie tym wskazano konkretną kwotę (1.682.510 zł) przeznaczoną na zasiłki celowe, które w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania" mogą otrzymać osoby nie korzystające z posiłku w jadłodajni, szkole, przedszkolu i żłobku. Podano także ilość osób (12200), które były objęte pomocą celową w roku 2007, oraz wskazano, że przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego w I kwartale 2008 r. założono, że ta liczba osób zwiększy się, jednakże bez podania wielkości tej tendencji i jej wpływu na zaplanowaną wysokość zasiłku. Tak podane informacje, mające wpływ na możliwą, przewidywalną wielkość udzielanej pomocy, należy uznać za ogólnikowe, zważywszy, iż od kilku lat trwania "Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania", stosownie do § 11 ww. rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r. wójtowie poszczególnych gmin zobowiązani są gromadzić co kwartał (w celu przekazywania w formie kwartalnej informacji wojewodzie) tak szczegółowe informacje jak: rzeczywistą liczbę osób objętych pomocą w zakresie dożywiania w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu (§ 11 ust. 2 pkt 1), wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach Programu (§ 11 ust. 2 pkt 8), liczbę zasiłków celowych (§ 11 ust. 2 pkt 9), szacunkową liczbę osób wymagających dożywiania, nieobjętych tą formą pomocy, w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu, w układzie "ogółem" i "w tym z powodu: a) braku środków, b) braku warunków technicznych i sanitarnych do przygotowania posiłków, c) niechęci rodziców lub dzieci do korzystania z tej formy pomocy, d) innych powodów" (§ 11 ust. 2 pkt 13). Samo podanie liczby osób korzystających ze świadczeń w roku 2007, bez odniesienia jej do kwoty wydatkowanej w tamtym okresie na zasiłki oraz ilości osób, którym z braku środków pomocy nie przyznano - nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy obecnie wskazywana kwota, tj. na rok 2008 jest rzeczywiście niewystarczająca dla dającej się przewidzieć liczby osób potrzebujących, a tym samym – czy rzeczywiście, ze względu na ograniczenia finansowe organów pomocy społecznej nie można udzielić skarżącemu pomocy w rozmiarze przez niego oczekiwanym. Wskazane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż organ odwoławczy jest organem, który wskutek odwołania ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie. Nie można zatem uznać za zgodny z literą prawa argument Kolegium podniesiony w odpowiedzi na zarzuty skargi, że przy wydawaniu swojej decyzji "kierowało się tym, iż to organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków na pomoc społeczną jest najlepiej zorientowany w pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego – z jednej strony, a z drugiej strony – w możliwościach finansowych pozwalających na przyznanie potrzeb". Fakt, że rzeczywiście organ pierwszej instancji może najszybciej dotrzeć "z urzędu" do potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, czego przejawem powinno być dokładne samodzielne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). W tej sferze organ odwoławczy nie może się ograniczyć do skontrolowania działań organu pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organy nie wskazały, na jaki okres został przyznany zasiłek, należy zauważyć, iż zasiłek celowy z natury nie jest świadczeniem o charakterze okresowym (por. art. 37 – 38 a art. 39 ustawy o pomocy społecznej), nie narusza zatem prawa brak wskazania w sentencji decyzji przyznającej zasiłek celowy okresu, na jaki jest on przyznany. W przedmiotowej sprawie okres, na jaki przyznano zasiłek, organy obu instancji wskazywały tylko w uzasadnieniach decyzji. Owo wskazanie miało jedynie charakter informacyjny, tj. określało w jakim okresie, ze względu na ograniczone środki finansowe, skarżący może się spodziewać, że organ nie będzie w stanie przyznać mu pomocy większej od obecnie przyznanej. W dalszym postępowaniu organy powinny włączyć do akt sprawy dokumenty świadczące o możliwościach finansowych zaspokajania potrzeb osób wnioskujących o przyznanie pomocy społecznej, kierując się powyższymi wskazaniami Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.,) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).