II SA/Bd 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. A. K. (zwany dalej "skarżącym") wystąpił do Wójta Gminy D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: zwiększeniu obsady planowanej fermy drobiu obejmującej 6 budynków inwentarskich na łącznie 210 000 stanowisk dla kur niosek (840DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] obręb [...] [...], gmina D.. Do wniosku załączono Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, a także wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...]. Decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy D. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia stanowiła niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Gminy Dobrcz nr 11/51/2017 z dnia 05 września 2017 r. sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Trzeciewiec, gmina Dobrcz, teren działki nr [...] obręb [...] został objęty planem zagospodarowania przestrzennego i obecnie znajduje się w częściach: w jednostce bilansowej oznaczonej R przeznaczonej na cele rolne, w jednostce bilansowej oznaczonej RM przeznaczonej na cele zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, dla których ustalono zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz w jednostce bilansowej WS - teren wód powierzchniowych śródlądowych. Plan miejscowy wszedł w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego i stanowi przepis prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę rodzaj, parametry techniczne i zasięg planowanego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, zalicza się ją do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ujętych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, zarzucając naruszenie art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a. oraz art. 33 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016, poz. 353) – zwanej dalej "ustawą środowiskową" poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy nie może ograniczać się do zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz powinien rozpatrzyć sprawę na nowo, w tym także ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Brak rozważenia w decyzji w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wskazał na następujące działania Wójta Gminy D., które w jego ocenie podlegać powinny weryfikacji przez organ odwoławczy: podanie do publicznej wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu po upływie ponad 7 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a nie niezwłocznie jak nakazuje art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowowej poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało opóźnienie wnoszenie uwag społeczeństwa i przeprowadzenie rozprawy, niezasadne skierowanie pytania do skarżącego w zakresie woli skorzystania z art. 98 § 1 K.p.a., dopuszczenie jako dowodów materiałów, które nie mogły być dowodami, czyli działanie wbrew art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., prowadzenie postępowania przez ponad 19 miesięcy, co nie da się pogodzić z art. 12 w zw. z art. 35 K.p.a., niewydanie decyzji przez 13 miesięcy od chwili uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co jest rażąco sprzeczne z art. 8 w zw. z art. 35 K.p.a., kierowanie do skarżącego wezwań do składania zbędnych dla sprawy wyjaśnień, co jest sprzeczne z kierunkiem określonym w art. 50 § 1 K.p.a., jak też przedkładania zbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia dokumentów w celu odsunięcia w czasie obowiązku wydania decyzji, niewyjaśnienie społeczeństwu, że udział w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma na celu pomoc organowi w ustaleniu wnioskowanych uwarunkowań środowiskowych, a nie na odmowie ich ustalenia oraz niezaproszenie społeczeństwa do konstruktywnego udziału w ustaleniu wnioskowanych uwarunkowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją nr: [...], z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedłożonego przez inwestora raportu oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zamyka się na terenie działki nr ewid.[...] W ocenie SKO przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji środowiskowej mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo organ wskazał, iż "dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość świadczy o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co nie oznacza automatycznie o charakterze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w postępowaniu. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora." Zdaniem SKO z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń dotyczących kręgu stron tego postępowania. Wszystkie pisma w sprawie oraz decyzja doręczone zostały wyłącznie inwestorowi i Stowarzyszeniu [...], które przystąpiło do sprawy jako podmiot na prawach strony. W materiale dowodowym brak również wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, a także w zasięgu zamierzonego przedsięwzięcia. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu ze względu na brak uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron. Jest to uchybienie formalne o zasadniczym znaczeniu dla każdego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że powinni oni być zawiadomieni o wszczęciu niniejszego postępowania, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. oraz uczestniczyć w każdym jego stadium - zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Ochronę prawa własności w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań należy rozumieć jako realizację prawa podmiotowego innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, jakim jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Ponadto okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji bez uczestnictwa wszystkich stron postępowania, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. SKO nie mogło przyjąć, że w postępowaniu pierwszej instancji wyjaśniono zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie brały w nim udziału wszystkie strony. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z udziałem stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym byłoby równoznaczne z pozbawieniem tych stron prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. SKO podkreśliło, że wypowiadanie się w chwili obecnej merytorycznie, co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrcz (uchwała Rady Gminy Dobrcz nr 11/51/2017 z dnia 05 września 2017 r. sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Trzeciewiec, gmina Dobrcz) jest przedwczesne. Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożyły skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. jego zdaniem SKO nie wykazało naruszenia przepisów postępowania dotyczących udziału stron. Stwierdziło tyko, że naruszenie to wystąpiło; bez wskazania jakichkolwiek konkretów tego naruszenia. SKO nie wskazało komu i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego przyznało przymiot strony. SKO ponadto nie wykazało, że udział rzekomych stron mógłby w jakikolwiek sposób wpłynąć na treść wydanego przez Wójta rozstrzygnięcia, a mianowicie doprowadzić do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia niestwierdzającego niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu. Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest, zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie ,,koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno, bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D., potraktowało sytuację strony skarżącej, jako niewyjaśnioną należycie, głównie ze względu na brak uczestnictwa w postępowaniu wszystkich stron, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, ukształtował się pogląd, w myśl którego dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - innych, niż wnioskodawca-inwestor konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (vide: K. Gruszecki, Komentarz do art. 73 ustawy środowiskowej, LEX/el. 2013, uw. 4). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest, więc właściciel (ewentualnie także inny podmiot mający prawo rzeczowe) do nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12, CBOSA). Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W świetle aktualnego orzecznictwa brak podstaw do przyjmowania jako zasady, jakoby przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W każdym przypadku krąg stron takiego postępowania stanowi, bowiem pochodną ustaleń, co do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może, oczywiście, w konkretnych przypadkach obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości również dalej położone, bądź przeciwnie, zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji. Nie ma w tym zakresie miejsca na żaden "automatyzm" ani formułowanie jakichkolwiek domniemań. Powyższe argumenty powodują to, że decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby, bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności, bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.