II SA/Bd 281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania stałych komisji rady miasta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady M. B. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie powołania stałych komisji Rady M. B., ustalenia przedmiotu ich działania oraz składu osobowego. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że nie kwestionuje uprawnień Rady M. B. (zwanej dalej "Radą M." lub "Radą") do powoływania stałych i doraźnych komisji, określania ich składu osobowego oraz przedmiotu działania – na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g."). Kwestionuje jedynie wprowadzenie ograniczenia dla radnych w zakresie udziału w pracach komisji Rady, na mocy § 3 ww. uchwały, zgodnie z którym "radny może być członkiem do czterech stałych komisji". W opinii organu nadzoru regulacja ta dotyczy sfery ustrojowej gminy i należy do wyłącznej regulacji statutowej ze wszystkimi rygorami odnośnie jego uchwalenia, ogłoszenia i wejścia w życie. Wojewoda podkreślił, że art. 21 ust. 1 u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego, określających organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Na podstawie wskazanego przepisu uregulowania dotyczące zasad funkcjonowania komisji rady, w tym ograniczenia w zakresie udziału radnych w pracach komisji, powinny zostać zawarte w statucie gminy. Wojewoda stwierdził ponadto, że ograniczenie w zakresie członkostwa radnych w komisjach stałych Rady M. rzutuje na skład osobowy poszczególnych komisji, a tym samym na treść całej uchwały; dlatego organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. W skardze do Sądu G. B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 169 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej [...] (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez nieuprawnioną ingerencję w kształtowanie składów osobowych komisji stałych Rady M. B., 2) art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607) poprzez nieuprawnioną ingerencję w kształtowanie wewnętrznej struktury samorządowej, 3) art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie, 4) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez rażące naruszenie prawdy obiektywnej polegającej na wprowadzeniu nieprawdziwych faktów do treści uzasadnienia. W uzasadnieniu skarżąca gmina wskazała, że ustrój M. B. określa statut przyjęty uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu M. B. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2014 r. poz. 3409), który zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.g. został uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów. Postanowienia statutu w części dotyczącej struktury wewnętrznej w § 16 przewidują powoływania dla celów wykonywania zadań komisji stałych i doraźnych. Postanowienia statutu nie ustalają komisji stałych oraz ich składu osobowego poprzez wskazanie liczby członków komisji lub wskazanie w ilu komisjach radny może uczestniczyć. W tym zakresie statut M. B. jest zbieżny ze statutami miast: G. (§ 36 i § 37 statutu), P. (§ 18 statutu) i Łodzi (§ 13 i następne statutu); statut S. nie dokonując innych ustaleń postanawia, iż radny musi być członkiem przynajmniej jednej komisji. Zdaniem skarżącej gminy przepisy prawa tworzą dwa możliwe tryby postępowania przy powoływaniu komisji rady gminy oraz ustalenia ich składu osobowego: pierwszy - który miał miejsce w przedmiotowej uchwale Rady M. (stosowany również w praktyce ww. miast) oraz drugi – polegający na ustaleniu komisji stałych, określeniu przedmiotu ich działania oraz składu osobowego w postanowieniach statutu. Skarżąca podkreśliła, że do [...] stycznia 2019 r. Statut M. B. nie był negatywnie oceniany przez organ nadzoru w zakresie regulacji związanych z powołaniem, ustalaniem zakresu działania oraz składów osobowych komisji stałych. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru pomija istotną dla kształtowania organizacji wewnętrznej organów gminy treść art. 21 u.s.g., który w ust. 1 stanowi, że rada gminy ze swojego grona "może powoływać" komisje stałe – co oznacza istnienie po stronie rady gminy swobodnej oceny potrzeby powoływania komisji. Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie innej formuły powołania komisji, niż ta, która wynika z treści § 16 Statutu M. B. powodowałoby konieczność częstej zmiany Statutu, co dla gmin liczących ponad 300.000 mieszkańców jest uciążliwe pod względem czasowym. Za błędny uznała skarżąca pogląd, że art. 22 ust. 1 u.s.g. wymusza statutową organizację komisji rady jako wewnętrznych organów rady gminy. Skarżąca zwróciła uwagę, że art. 18a ust. 5 u.s.g. (dotyczący komisji rewizyjnej) oraz art. 18 ust. 3 u.s.g. (dotyczący komisji skarg, wniosków i petycji) zgodnie stwierdzają, że zasady i tryb działania tych komisji określa statut. Jeżeli zatem ustawa milczy o zasadach i trybach działania pozostałych komisji jako regulacji zawartej w statucie, a tylko stwierdza taką możliwość, to znaczy, iż w odniesieniu do innych "pozaustawowych" komisji – rada gminy może dokonywać takich czynności w oparciu o ogólny zapis statutowy o możliwości powołania komisji stałych w oparciu o ustawę oraz podejmowane uchwały o powołaniu komisji. Skarżąca podniosła ponadto, że wbrew twierdzeniu Wojewody uchwały Rady M. w sprawach powołania komisji Rady, ustalenia przedmiotu ich działania i składu osobowego – nie są aktami prawa miejscowego, ich treść nie ma bowiem charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Skarżąca zwróciła też uwagę na niekonsekwencję Wojewody, który kwestionując uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nie zakwestionował wcześniejszej uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., podjętej w tej samej kwestii i na tej samej podstawie prawnej (art. 21 ust. 1 u.s.g.). Za niezasadny uznała także skarżąca argument Wojewody, jakoby w zaskarżonej uchwale, poprzez ograniczenie liczby komisji do których może przynależeć radny, doszło do prawnego ograniczenia możliwości działania radnego (lub grupy radnych), z tego tylko powodu, że różnią się oni poglądami z większością w radzie gminy. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale przewidziano 11 komisji stałych (§ 1) oraz ustalono, że radny może być członkiem 4 komisji stałych (§ 3). Tak ustalony limit udziału radnych w komisjach wytwarzał 124 miejsca dla radnych pracujących w komisjach stałych (bez miejsc w komisji rewizyjnej – 27 oraz w komisji skarg, wniosków i petycji – 27), co daje 178 miejsc dla pracy radnych we wszystkich komisjach Rady M. B. V kadencji. Taka liczba miejsc w komisjach umożliwia radnym sprawowanie mandatu w pełnym rozmiarze. Każdy radny po podjęciu przedmiotowej uchwały miał możliwość pracy faktycznie w 6 komisjach. Możliwość kształtowania składów osobowych komisji rady gminy na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., w tym możliwość ograniczania liczbowego składu komisji i swoboda wyboru składu osobowego komisji, zdaniem skarżącej potwierdza także orzecznictwo sądów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. III ARN 56/95, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 1273/13, wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 3107/03). Skarżąca zwróciła także uwagę, iż praktyka podejmowania tego samego rodzaju uchwał, jak objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, istnieje zarówno w innych miastach liczących ponad 300.000 mieszkańców, jak też miała miejsce w latach ubiegłych (tj. w latach 1994,1998, 2002, 2006, 2010 i 2014) w przypadku Rady M. B.. Podnosząc zarzut błędnych ustaleń faktycznych Wojewody co do braku ograniczeń we wcześniejszych uchwałach Rady dotyczących komisji Rady – skarżąca podniosła, że przy piśmie doręczonym organowi nadzorczemu [...] stycznia 2019 r. zostały przekazane w formie kserokopii uchwały Rady z lat 1994,1998, 2002, 2006, 2010 i 2014 w których dokonywano ustalenia ilości komisji, w których radny może zostać członkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko organ nadzoru podkreślił, że nie jest dopuszczalne, aby sprawy należące do materii statutowej regulować w odrębnych uchwałach rady gminy. Tego rodzaju działanie stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Wskazując na treść art. 22 ust. 1 u.s.g., po przytoczeniu stanowisk z doktryny (komentarze do ustawy o samorządzie gminnym: pod red S. Gajewskiego, A. Jakubowskiego z 2018 r. wyd. Legalis oraz pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego z 2011 r. wyd. Legalis) i innych rozstrzygnięć nadzorczych (Wojewody D. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] publ. Legalis) Wojewoda stwierdził, że wszelkie postanowienia dotyczące zasad funkcjonowaniu komisji rady, ograniczenia w zakresie ich składu osobowego, parytety przy zgłaszaniu kandydatów w ramach klubów radnych czy zobowiązanie radnych do uczestnictwa w pracach określonej komisji rady należą do materii statutowej. Wojewoda podniósł, ze Statut M. B. w § 16 ust. 1 – 9 reguluje kwestie powoływania, organizacji i funkcjonowania komisji Rady M.. Nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń w zakresie członkostwa radnych w komisjach Rady. Należy zatem stwierdzić, że wprowadzenie takiego ograniczenia w drodze "zwykłej uchwały", na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. narusza ustawowe zasady kształtowania materii ustrojowej przez organ uchwałodawczy gminy. Wojewoda podniósł także, że wbrew sugestiom skargi nie twierdzi, że uchwala podejmowana na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Nie kwestionuje też prawa Rady do ograniczania liczby komisji, do którym może należeć radny. Wojewoda zwraca jedynie uwagę na podstawę prawną działania Rady i związane z tym rygory prawotwórcze (materia statutowa stanowiąca przepisy o charakterze aktu prawa miejscowego, podlegające uzgodnieniu oraz publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że poprzednia uchwała Rady M. tj. nr [...] z [...] listopada 2018 r. nie jest identyczna z przedmiotową uchwałą z [...] grudnia 2018 r., nie zawiera bowiem ograniczenia ilości komisji, których radny może być członkiem. Dotychczasowa praktyka stosowania takich ograniczeń w uchwałach Rady M. z lat poprzednich nie powinna mieć wpływu na ocenę legalności przedmiotowej uchwały. Wojewoda podkreślił także, że w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną sporu jest rozstrzygnięcie, czy wprowadzenie ograniczenia ilości komisji rady gminy, do których może należeć radny tej gminy, może być ustanowione wyłącznie w statucie gminy – czy też ograniczenie to może być wprowadzone odrębną (od statutu) uchwałą rady gminy. Aby dokonać tego rozstrzygnięcia konieczne jest rozważenie sposobu uregulowania działalności komisji rady gminy i ich składu osobowego, w szczególności w treści statutu gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa także organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że najważniejszym źródłem kompetencji rady gminy do uchwalenia statutu gminy jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Cytowany przepis, poza samym wyróżnieniem pojęcia ustroju terytorialnego nie stanowi o jego zawartości treściowej (...). Na ustrój wewnętrzny składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Innymi słowy ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV). Trzeba też podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami (por. ww. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 945 oraz wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Różnice te wynikać mogą ze wskazanych wyżej uwarunkowań funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego tj. jej specyfiki (wielkości terytorialnej czy ludnościowej, struktury przestrzennej związanej z ukształtowaniem powierzchni np. w związku z istnieniem utrudniających komunikację rzek czy gór), priorytetów (stałych, wynikających z ze specyfiki gminy np. miejscowości uzdrowiskowe; albo zmiennych wynikających np. z pojawiających się i zmieniających się różnych form wsparcia gmin jak środki z funduszy europejskich) czy tradycji. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona – granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 944). Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego – dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych. Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy ustawy o samorządzie gminnym wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo. Słusznie jednak zwrócono uwagę w skardze na różny stopień ograniczenia swobody rady gminy odnośnie stanowienia o organizacji komisji rady gminy. Zasadnie skarżąca wskazuje, że w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą do zakresu obowiązkowej materii statutowej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W świetle wskazanego na wstępie przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład. W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g. art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie przedmiotu działania konkretnych komisji (tak jak w art. 18a ust. 1, ust. 3 - 4 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g.) ani odnośnie składu osobowego komisji (tak jak w art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2), za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych i doraźnych wchodzą radni (art. 21 ust. 1 u.s.g. mówi o powoływania komisji przez radę gminy "ze swojego grona"). Nie jest to przy tym – jak wyżej wskazano – materia, którą ustawodawca nakazał obowiązkowo ująć w statucie. Rozwiązanie w tym zakresie może być różne w zależności od specyfiki gminy. Nie można zatem - jak uczynił to Wojewoda – z góry wykluczyć takiego rozwiązania, że w statucie znajdują się jedynie ogólne zasady organizacji i funkcjonowania komisji, natomiast liczbę, przedmiot działania i skład osobowy poszczególnych komisji stałych określa rada gminy w odrębnych uchwałach. Jeżeli - jak wywodzi Wojewoda, z treści art. 22 u.s.g. należałoby wnioskować, że wszelkie postanowienia dotyczące zasad funkcjonowaniu komisji rady, ograniczeń w zakresie ich składu osobowego, parytetów przy zgłaszaniu kandydatów w ramach klubów radnych czy zobowiązania radnych do uczestnictwa w pracach określonej komisji rady – należą do materii statutowej, to zbędne byłyby uregulowania art. 18a ust. 5 i art. 18 ust. 3 u.s.g. jako powtarzające przymus regulowania w statucie zasad i trybu działania komisji rady, rozciągający się na wszelkiego rodzaju komisje rady, a więc także te, których powołanie ustawodawca, poprzez treść art. 18a i art. 18b u.s.g. uznał za obowiązkowe. W art. 196 ust. 4 Konstytucji RP prawodawca jednoznacznie zobowiązał i umocował organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (a więc także radę gminy) do określenia do określenia ustroju wewnętrznego tej jednostki (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3 pkt 1). Należy dostrzec, że aby organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego tj. rada gminy mógł przyjąć rozwiązanie organizacyjne w postaci komisji rady - nie było potrzebne ustanowienie uregulowania zawartego w art. 21 u.s.g. Nawet gdyby nie istniał przepis o treści zawartej w art. 21 u.s.g., rada gminy, stosownie do art. 169 ust. 4 Konstytucji oraz art. 22 u.s.g. mogłaby w statucie przewidzieć takie rozwiązanie organizacyjne, jak tworzenie komisji rady. Skoro jednak w tej kwestii wypowiedział się ustawodawca - w pewien sposób ukierunkował możliwości określenia ustroju wewnętrznego gminy (konkretnie - wewnętrznej organizacji organu gminy tj. rady gminy). Poprzez uregulowanie zawarte w art. 21 u.s.g. ustawodawca wskazał po pierwsze, że możliwe jest przyjęcie takiego rozwiązania organizacyjnego jak komisja rady gminy, a po drugie - że komisje takie mogą być stałe i doraźne. Ustawodawca przyznał także radzie gminy (poprzez użycie zwrotu "może") swobodę powoływania komisji, określania ich zadań, określania ich przedmiotu działania oraz określania ich składu osobowego. W gruncie rzeczy tego rodzaju regulacja jest określeniem pewnego rodzaju rozwiązania ustrojowego. Poprzez tą regulację rada gminy (organ stanowiący j.s.t. według art. 169 ust. 4 Konstytucji) została zatem w pewien sposób ograniczona w przyznanej jej na mocy Konstytucji swobodzie określania ustroju wewnętrznego gminy. Jeżeli bowiem rada gminy uzna, że w ustroju gminy należy przewidzieć takie rozwiązanie jak komisje rady (czego wyrazem będzie odpowiedna regulacja w statucie gminy) to w ramach tego rozwiązania będą możliwe rodzaje komisji wskazane przez ustawodawcę (komisje stałe, komisje doraźne – nie licząc komisji wskazanych w art. 18a i art. 18b u.s.g.), komisje będą podlegały radzie gminy, będą przedkładały jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 21 ust. 3 u.s.g.). Zestawiając treść art. 21 u.s.g. z art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. należy także zauważyć, że ustawodawca uznał, że nie każde rozwiązanie organizacyjne dotyczące komisji rady jest rozwiązaniem, który powinno być podniesione do rangi rozwiązania ustrojowego zapisanego w statucie. W tym kontekście trzeba zauważyć, że rozstrzygnięciem na poziomie organizacji wewnętrznej rady gminy jest już samo rozstrzygnięcie, czy we wszystkich kadencjach rady gminy powinna mieć ona te same komisje stałe (tj. ten sam zestaw komisji do określonych zadań, o takich samych - z kadencji na kadencję - przedmiotach działań, a nawet o takiej samej liczbie członków), czy też w każdej kadencji rady gminy powinna ona, w zależności od zmieniających się uwarunkowań, decydować ile komisji stałych, o jakim przedmiocie działania, o jakiej liczbie członków zostanie powołanych. W przypadku przyjęcia drugiego rozwiązania - podjęcie przez radę gminy uchwały o powołaniu komisji, jej przedmiocie i składzie osobowym nie będzie rozstrzygnięciem o ustroju gminy, ale będzie konkretnym działaniem o charakterze wykonawczym w ramach przyjętego wcześniej rozwiązania ustrojowego. Za uznaniem możliwości takiego rozwiązania przemawia także to, że w art. 169 ust. 4 Konstytucji ustawodawca, przyznając organom stanowiącym kompetencję do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego nie wspomina o statucie jako jednym akcie, w drodze którego ma się dokonać całkowite, wyczerpujące określenie ustroju jednostki (por. także "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3, pkt 12). Należy zwrócić uwagę, że rozwiązanie w postaci regulowania ilości, przedmiotu i składu konkretnych komisji rady w uchwałach pozastatutowych jest akceptowane w doktrynie (por. G.Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, komentarz do art. 21 pkt 3). Powyższe przemawia za możliwością powołania przez radę gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 u.s.g. i stosownie do zapisów statutu gminy, w odrębnej od statutu gminy uchwale konkretnych stałych komisji rady, ustalenia ich konkretnego przedmiotu działania i składu osobowego. Kwestia dopuszczalności ograniczenia w postaci określenia maksymalnej liczby komisji, których radny może być członkiem zdaniem Sądu powinna być rozważana jako problem granic swobody rady gminy w określaniu składu osobowego komisji rady gminy. Sąd podziela wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/95, publ. OSNAPiUS z 1996 r. Nr 18 poz. 257 oraz Legalis nr 29824) pogląd, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gmin mogą swobodnie określać skład osobowy komisji rady gminy, przy czym termin "skład" należy rozumieć jako uprawnienie do ustalenia liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych i konkretnych potrzeb. Ową konkretną potrzebą zdaniem Sądu, może być potrzeba zapewnienia sprawności działania komisji. Trzeba też podkreślić, że istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma więc usprawnić pracę rady. Sytuacja w której każdy z radnych należy do wszystkich komisji rady podważałaby konieczność funkcjonowania komisji rady – posiedzenie komisji rady byłoby bowiem równoznaczne z posiedzeniem rady w pełnym składzie. Jeżeli zatem wprowadzenie ograniczenia w postaci określenia maksymalnej liczby komisji, których radny może być członkiem należy do zakresu ustalania składu osobowego komisji rady, a owo ustalenie składu osobowego komisji rady – jak wyżej wskazano – może dokonać się w ramach odrębnej od statutu gminy uchwały rady gminy, to nie można w ślad za Wojewodą twierdzić, że ograniczenie to jest kwestią, która może być regulowana wyłącznie w statucie gminy. Trzeba ponadto zauważyć, że Wojewoda wskazując w rozstrzygnięciu nadzorczym, że ograniczenie w zakresie członkostwa radnych w komisjach stałych Rady M. rzutuje na skład osobowy poszczególnych komisji, a tym samym na treść całej uchwały – w żaden sposób nie uzasadnił tego twierdzenia, w szczególności nie wykazał, że składy osobowe poszczególnych komisji stałych rady w przedmiotowej uchwale zostały ustalone w sposób naruszający przepisy prawa, w tym przepisy zapewniające radnym możliwość działania w komisjach stałych rady. Należy także zauważyć, że w trakcie procedowania przedmiotowej uchwały nr [...] z [...] grudnia 2018 r. ani Statut M. B. ani żadna uchwała Rady M. nie przewidywała ograniczenia ilości komisji, do których może należeć radny. Ostatnia uchwała, która przewidywała takie ograniczenie tj. uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (§ 3 tej uchwały przewidywał, że radny może być członkiem od dwóch do czterech stałych komisji rady) utraciła moc stosownie do § 3 uchwały nr [...] Rady M.. Ograniczenie zawarte w przedmiotowej uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. stało się zaś wiążące dopiero w momencie uchwalenia tej uchwały, może więc rzutować na składy poszczególnych komisji w przypadku zmiany w składach komisji utworzonych przedmiotową uchwałą lub w przypadku utworzeniu jakiejś nowej komisji stałej i określenia jej składu osobowego. Nawet gdyby zatem uznać zasadność argumentacji na rzecz stwierdzenia nieważności § 3 uchwały nr [...], to samo takie uznanie, bez dodatkowej argumentacji, nie mogło być powodem stwierdzenia nieważności całej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w tym rozstrzygnięciu podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).