II SA/Bd 287/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n."), w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.; zwanej w skrócie "p.w.u.r.a.p."), ustalił na rzecz E. K. i J. K. odszkodowanie w łącznej wysokości 10.237,00 zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B., położoną w B. przy ul. G., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0030 ha (obręb [...]) - zapisana na dzień 31 grudnia 1998 r. w księdze wieczystej KW nr [...], zobowiązując jednocześnie Prezydenta B. do wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz wnioskodawców ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 19 października 2005 r. E. K. i J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, położoną w B. przy ul. G., stanowiącą działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda Kujawsko - Pomorski, stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa za odszkodowaniem własności przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewoda Kujawsko - Pomorski wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość i wyznaczył do jej załatwienia Starostę B. W celu ustalenia wysokości odszkodowania na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowego M. B. sporządziła operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2008 r., który organ I instancji przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent B. zarzucając naruszenie art.130 i art.13 ust.1 i 2 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2007 r. Nr 207, poz.2109 ze zm., zwanego w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości") oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ decyzja wydana została bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Zdaniem Prezydenta automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości narusza art. 130 i 134 ust. 1 i 2 u.g.n., a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. uznając, że organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. W dniu 25 listopada 2008 r. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie, gdzie strony miały możliwość zapoznania się z opinią biegłego, która została przyjęta jako dowód w sprawie. Przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2008 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Przepis § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia w ust. 1), a następnie, w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 rozporządzenia w ust. 2 pkt 2). Do niniejszej sprawy dołączone zostały wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego M. B. złożone w piśmie z dnia 2 kwietnia 2009 r., z których wynika, iż operat został sporządzony przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa i porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. W ocenie organu nie miało miejsca automatyczne przejście do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ podniósł, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogi gminne), transakcje kupna - sprzedaży odbywają się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Transakcje przedstawione przez Prezydenta B. są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a ww. ustawy wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Po dniu 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie mogła być już wybudowana na gruncie prywatnym, a grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg (zarządców dróg publicznych). Ceny nabycia takich gruntów nie miały charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Nabycie mogło mieć miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań, ale w razie zakończenia rokowań wynikiem negatywnym, podmiot ten był uprawniony do wystąpienia o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 5 ust. 1 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Wojewoda wskazał także na stanowisko, które zaprezentował Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 20 listopada 2007 r., dołączonej do akt sprawy, której konkluzje są zgodne z jego stanowiskiem. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta B. wniósł skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, Zdaniem skarżącego operat został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a.. Wskazał, iż w toku postępowania przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno w wydanej decyzji uzasadnił uznanie za zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę majątkowego od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną, są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Za niezgodne z prawem skarżący również uznał bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji w sytuacji, gdy w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji Miasto B. nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Według skarżącego brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 u.g.n., najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 593/09) uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. stanowi rekompensatę za utratę własności, ale nie jest rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Przy określeniu wartości odszkodowania punktem odniesienia nie będzie zatem wartość nieruchomości wolna od wszelkich obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona prawem władania nią przez określone podmioty. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami p.w.u.r.a.p., u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy podała, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, w związku z czym określiła wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, jednakże rzeczoznawca majątkowy we wstępnych warunkach wyceny nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta B. na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W postępowaniu odwoławczym, w opinii uzupełniającej rzeczoznawca majątkowy wskazała wprawdzie, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże podniosła, iż rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 u.g.n. Wobec istnienia na terenie Gminy B. transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Sąd wskazał także, że obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ błędnie ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r.) sygn. akt I OSK 469/10) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r. Zdaniem NSA uchylenie przez WSA decyzji Wojewody stanowi następstwo niepełnego zbadania przez Sąd I instancji prawidłowości poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych, związanych z kwalifikacją operatu przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz nieprecyzyjnym przedstawieniem przez ten Sąd argumentacji, wskazującej brak podstawy jego opracowania na gruncie powyższego przepisu. Sąd I instancji przyjął bowiem, iż organy nie dokonały samodzielnych ustaleń dowodowych co do wysokości odszkodowania, opierając się na operacie, sporządzonym wadliwie, nie odnosząc się ponadto do argumentów rzeczoznawcy co do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (s.6-7) znajduje się analiza i oceny aktów notarialnych sporządzonych przy okazji transakcji wskazywanych przez stronę odwołującą się od decyzji organu I instancji, co ma stanowić w ocenie organu odwoławczego podstawę przyjęcia, iż nie można mówić o wartości rynkowej i w szczególności o cenach transakcyjnych, co w konsekwencji powoduje przyjęcie, iż zasadne jest oparcie się na operacie sporządzonym w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd I instancji nietrafnie zatem podniósł, iż organy administracji nie przeprowadziły analizy merytorycznej podstaw uznania, że operat należy sporządzić w sposób określony w powyższym przepisie, ograniczając się do analizy przedłożonych aktów notarialnych, bez wskazania, na czym polegały uchybienia tej analizy. O ile bowiem w odniesieniu do decyzji organu I instancji zastrzeżenia co do braku ustosunkowania się do aktów notarialnych jako podstawy opracowania operatu są zasadne, o tyle argumentacja zaprezentowana na s. 6-7 uzasadnienia decyzji odwoławczej taką analizę już zawierała, w konkluzji czego uznano, że brak było możliwości uwzględnienia tych aktów jako podstaw do ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto zdaniem NSA Sąd I instancji nie rozwinął argumentacyjnie kwestii naruszenia przez organy administracji wskazanych przez WSA przepisów k.p.a., wymieniając je łącznie jako zbiór przepisów postępowania naruszonych przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie określił, czy naruszenia te odnoszą się do działań prowadzących do wydania decyzji administracyjnych przez oba organy administracji czy tylko przez jeden z nich, a także w jakim zakresie naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi niezbędny element decyzji ustalającej konsekwencje stwierdzonych uchybień w działaniach organu administracji w odniesieniu do wskazanych przepisów postępowania. Wytykając powyższe uchybienia NSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd I instancji istotne znacznie będzie miała prawidłowa wykładnia prawa materialnego w kontekście nałożenia poprawnej sądowej oceny ustaleń faktycznych organów administracji na wynik wykładni tych przepisów, zwłaszcza wykładni pojęć wartości rynkowej i cen transakcyjnych, zawartych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Zdaniem NSA z treści art. 73 p.w.u.r.a.p. wynika konieczność odwołania się do przepisów określających odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości tj. przepisów u.g.n. Najistotniejszą dla ustaleń interpretacyjnych, czyli sposób rozumienia wartości rynkowej, zawiera definicja tego pojęcia sformułowana w art. 151 ust. 1 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że dla określenia wartości rynkowej niezbędne jest wystąpienie łącznie wszystkich czynników w nim wymienionych przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w których kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc rozważyć, czy może wystarczać stwierdzenie samego faktu występowania czynności cywilnoprawnych przy zajmowaniu nieruchomości pod drogi publiczne na danym terenie, jeżeli te czynności nie charakteryzują się niezależnością stron umowy i działania w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaka rolę odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. To ostatnie bowiem decyduje w zaistnieniu wskazanych w tym przepisie, możliwych do uzyskania cen transakcyjnych, ukształtowanych w pewien system (dający podstawę do wyprowadzenia wniosków porównawczych zbiór tych cen), w ramach którego można byłoby tę wartość rynkową określać. Zaistnienie lub brak powyższych okoliczności, przesądzających o możliwości ustalenia wartości rynkowej w oparciu o ukształtowane w określony w tym przepisie sposób ceny transakcyjne wpływa w zakresie istotnym na dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Na te rozumowania interpretacyjne zdaniem NSA winny być nałożone ustalenia faktyczne, przesądzające o sposobie ustalenia wartości rynkowej. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś w § 32 ust. 2 przyjęto, że w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się poprzez jeden z dwóch sposobów, które zawarte zostały w ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Dopiero zatem przy określeniu, na gruncie odpowiednich ustaleń faktycznych, kwalifikacji dokonanych transakcji (także co do automatyzmu przejścia do metody określonej w ust. 2 tego przepisu) z punktu widzenia przepisów obu wskazanych wyżej ustaw (z podkreśleniem pojęć "wartość rynkowa" i "ceny transakcyjne" z art. 151 ust. 1 u.g.n.), możliwe jest przesądzenie, które z podejść określania wartości rynkowej gruntów na podstawie § 36 rozporządzenia jest prawidłowe. Wobec tego NSA wskazał, iż Sąd I instancji w ramach ponownego rozpoznania skargi winien dokonać analizy argumentacji organów administracji, zwłaszcza organu odwoławczego, odnośnie do oceny aktów notarialnych z punktu widzenia ustalenia zasadności podstaw dla oceny sprowadzającej się do przyjęcia, iż na przedmiotowym terenie nie wystąpiły ceny transakcyjne nieruchomości. Na gruncie tak dokonanej oceny prawidłowości odniesienia się przez organ do tych ustaleń, Sąd I instancji określi w uzasadnieniu precyzyjnie własną ocenę tych ustaleń organu i nałoży je na przeprowadzoną powyżej wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego pod kątem wyprowadzenia oceny, czy organy administracji zasadnie uznały, iż nie można mówić o wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne w kontekście cen transakcyjnych (na gruncie art. 151 ust. 1 oraz innych wskazanych wyżej przepisów u.g.n.). Dopiero taka ocena, wyartykułowana wyraźnie w uzasadnieniu ponownie podjętego wyroku, winno stanowić podstawę do orzeczenia o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana (w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając możliwość uwzględnienia treści aktów notarialnych dotyczących nieruchomości drogowych, wskazanych przez Prezydenta Miasta B., przy wycenie nieruchomości w celu określenia odszkodowania, Wojewoda oparł się na dwojakiej argumentacji: z jednej strony w istocie odmówił możliwości uznania transakcji wynikających z ww. aktów notarialnych za transakcje rynkowe, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 151 ust. 1 u.g.n., z drugiej strony natomiast , odwołując się do treści dodatkowej wypowiedzi biegłego, uznał, że przedstawione akty notarialne są nieporównywalne pod względem stanu prawnego oraz sposobu użytkowania względem działki wycenianej, a nadto obejmują jedynie sprzedaż udziału, a nie całej działki. Wobec tego skontrolowanie – stosownie do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego – poprawności argumentacji organu odnośnie niemożności uwzględnienia w wycenie nieruchomości treści aktów notarialnych dotyczących nieruchomości drogowych, wskazanych przez Prezydenta Miasta B., wymaga przede wszystkim oceny prawidłowości interpretacji przez Wojewodę powołanego przez niego art. 151 ust. 1 u.g.n. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. z przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika, że dla określenia wartości rynkowej niezbędne jest wystąpienie łącznie wszystkich czynników określonych tym przepisem tzn. niezbędne jest, aby cena nieruchomości została określona w transakcji spełniającej następujące założenia: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Dla uznania zatem, że dana transakcja określa wartość nieruchomości konieczne jest, aby strony umowy były od siebie niezależne i nie działały w sytuacji przymusowej. Brak spełnienia tych warunków oznacza, że nie mamy do czynienia z transakcją wskazującą wartość rynkową. To stanowisko prawne wynika z treści ww. wyroku NSA i jest wiążące dla Sądu w niniejszym składzie. W konsekwencji należy uznać za prawidłową przyjętą przez Wojewodę argumentację, iż przedstawione przez Prezydenta Miasta B. akty notarialne nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny, gdyż nie spełniają kryteriów wartości rynkowej. Strony transakcji wskazanych przez Prezydenta były bowiem od siebie zależne (gmina jest jedynym nabywcą działki pod drogi gminne), a nadto zbywca znajduje się w sytuacji przymusowej: w razie odmowy sprzedaży możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto samo wskazanie na pojedyncze umowy cywilnoprawne, mające za przedmiot nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z udziałem innej strony niż gmina lub Skarb Państwa) nie jest wystarczające do stwierdzenia, że istnieje pewien zbiór takich transakcji – jak wymaga tego NSA - ukształtowanych w pewien system (dający podstawę do wyprowadzenia wniosków porównawczych zbiór tych cen), w ramach którego można byłoby określać wartość rynkową. Zaistnienie powyższych okoliczności przesądza o braku możliwości ustalenia wartości rynkowej w oparciu o wskazywane przez skarżącego umowy notarialne, a w konsekwencji powoduje przyjęcie, iż zasadne było oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na operacie sporządzonym w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.