II SA/Bd 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi L. W., Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 294/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Wójt Gminy L. ustalił A. Z. zamieszkałemu w G. ul. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na część działek nr 855/11 i 337 położonych w G. przy. ul. S. Odwołania od powyższej decyzji złożyli Z. i L. W. oraz E. i K. R. W swoim odwołaniu Z.i L. W. wskazali, iż zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że decyzja ta została uzgodniona z Wojewodą i Marszałkiem Województwa. Wskazali również, iż uzgodnienie z Zarządem Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. zjazdu z ul. S. przy posesji [...] powinno zostać dokonane w formie decyzji nie zaś postanowienia. Ponadto podnieśli, iż analizę funkcji, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła ta sama osoba - mgr inż. architekt E. K. (nie podpisując się przy tym na dokumencie analizy funkcji), podczas gdy, zdaniem odwołujących się, z przepisów wynika wymóg sporządzenia tych dokumentów przez różne osoby. Odwołujący się wskazali, iż organ administracji jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1076/08, oddalającego skargę T. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z ustaleń odwołujących się wynika, iż organ I instancji nie zna treści tego wyroku i mimo tego wydaje kolejną decyzję w sprawie. Ponadto odwołujący się wskazali, iż linia zabudowy na załączniku do kwestionowanej decyzji jest nieprawidłowa, gdyż na mapie sytuacyjno-wysokościowej nie zaznaczono dwóch budynków gospodarczy usytuowanych na działkach nr 337 i 855/11, zrealizowanych w ramach zgłoszenia robót z dnia 14.09.2006r. przez T. i A. Z. E. i K. R. w swoim odwołaniu wskazali, iż nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja leży na terenie, który według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał być pasem zieleni. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717; z późn. zm), wynika, iż omawiana inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Kolegium podniosło również, iż organ I instancji uzgodnił sporządzony w toku postępowania projekt zaskarżonej decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy w trybie i zakresie niezbędnym ze względu na charakter inwestycji i stan prawny terenu. Organ odwoławczy wskazał także, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), a jej przebieg wynikający z istniejących uwarunkowań został szczegółowo uzasadniony w wykonanej analizie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję L. i Z. W. podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia ustaleń wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Bd 359/07, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [....]r., Nr [...]w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także wyroku tegoż Sądu z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Bd 584/07 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., Nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyroku tegoż Sądu z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Bd 1076/06. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucili ponadto Kolegium, iż przy rozpatrywaniu ich odwołania nie uwzględniło treści ich pisma z dnia 30.04.2007 r. skierowanego do Wójta Gminy L., z którego wynikało, że działki nr 855/11 i nr 337 w G. według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi G. planuje się pod zieleń parkową z zakazem budowy na tym terenie wszelkich budynków. Wskazali, iż Gmina L. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu, iż nie poinformował ich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości ustosunkowania się do tegoż materiału, a także, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści ich odwołania. Ponadto skarżący wskazali, iż przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie uwzględniono stawów rybnych hodowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach inwestorów (dz. nr 855/11 i 337), w stosunku, do których prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie organy obu instancji wzięły pod uwagę treść wszystkich trzech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jakie zapały w niniejszej sprawie. Wskazał również, iż skarżący na bieżąco są informowaniu o poczynaniach organów obu instancji, a także, że po uchyleniu przez WSA w Bydgoszczy decyzji Kolegium z dnia [...]r., organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego ani wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mając na względzie fakt, iż działki nr 855/11 i 337 w G. położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji winien był ustalić czy spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy. Spełnienie tych wymogów przy jednoczesnej zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, w świetle treści przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, oznacza bowiem, iż organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Pierwszym z warunków, wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jest by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalając wymogi dotyczące nowej zabudowy organ administracji nie ogranicza się jednakże tylko do analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz powierzchni zabudowy sąsiedniej działki (ewentualnie działek) dostępnej z tej samej drogi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tymże przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego powinny zatem z każdej strony działki budowlanej obejmować trzykrotną szerokości jej frontu. Dokonując oceny czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, organ pierwszej instancji, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wytyczył obszar analizowany (granice tegoż obszaru określił na około 50-70 m od granicy terenu objętego wnioskiem) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Wspomnianą analizą objęto zabudowane działki nr 790, 791, 847, 845, 855/6, 855/7 i 855/8. Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy, działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej są działki nr 790 i 855/8. Pierwsza z wyżej wskazanych działek jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym, o bryle rozczłonkowanej z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, kopertowym, kąt nachylenia połaci dachowej ok. 30-40º, z garażem wkomponowanym w jedną bryłę budynku. Wysunięty garaż wyznacza obowiązującą linie zabudowy, bryła główna budynku jest wycofana oko 5 m w głąb działki. Działka nr 855/8 jest natomiast zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokim parterze z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, kąt nachylenia połaci dachowej o 45º, z garażem wkomponowanym w jedną bryłę budynku, posadowionym na poziomie terenu. W świetle powyższego, organy administracji prawidłowo uznały, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i na omawianym terenie może powstać budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym, dachem dwu lub wielospadowym o kacie nachylenia około 35-45º. Wskaźnik intensywności zabudowy na nieruchomości inwestorów określono na 15-20% i jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy będzie on odpowiadał średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego. Przy ustalaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mającej wynosić około 3,5 m do 4,5 m organ administracji oparł się na analizie budynków zlokalizowanych na działkach nr 790, 791, 855/7 i 845, wskazując jednocześnie, dlaczego nie uwzględnił budynku położonego na działce 855/8 Zdaniem Sądu nie budzą wątpliwości również ustalenia organów administracji w zakresie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, która została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, jako kontynuacja linii zabudowy budynku położonego na działce nr 790 z uwzględnieniem strefy ograniczonego użytkowania od istniejącej linii 15 kV i odległości 4 m od granicy działki 855/8. Przy wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy szerokość elewacji frontowej ma wynosić ok. 7 m. (dla analizowanych budynków szerokość elewacji frontowej wynosi 11-18 m). Jak wynika z ustaleń organu, w niniejszej sprawie zostały spełnione również wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ulicy S. Podobnie sytuacja wygląda, jeśli chodzi o wymogi wynikające z pkt 3, 4 i 5 tegoż przepisu. W obszarze analizowanym istnieje linia energetyczna średniego i niskiego napięcia oraz wodociąg miejski. Projektowany jest tymczasowy zbiornik bezodpływowy – szambo, który następnie ma być zastąpiony systemem kanalizacji sanitarnej. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na klasę gruntów i niewielka powierzchnie (łąki klasy IV o powierzchni 0,1 ha). Obszar nie jest objęty ochroną konserwatorską ani archeologiczną. Teren nie jest tez położony w granicach obszaru chronionego krajobrazu ani obszaru ograniczonego użytkowania (poza fragmentem wynikającym z przebiegu napowietrznej linii średniego napięcia 15 kv). Nie jest on również położony w granicach obszarów podlegających szczególnej ochronie z tytułu przepisów o gruntach rolnych i leśnych, terenach górniczych, terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenach zamkniętych i strefach ochronnych. Mając na uwadze, iż z dokonanych przez organy administracyjny ustaleń jednoznacznie wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy niniejsza sprawa spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej), podnieść należy, iż organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać należy, że nie istniała potrzeba dokonania uzgodnień decyzji z wojewodą ani z marszałkiem województwa, bowiem wymóg ten w świetle treści art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a, istnieje w stosunku do terenów przeznaczonych w planach miejscowych, które utraciły moc, na inwestycje celu publicznego, zaś teren inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa przeznaczony był w nieobowiązującym już planie miejscowym pod zieleń. Sąd nie podziela zarzutów strony dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyroku tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt. II SA/Bd 359/07 uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia[...]. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. z dnia[...]. nr [...]w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku tym Sąd wskazał, iż nie było w ogóle potrzeby dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi, gdyż organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie. Tym samym nie znajdują uzasadnienia również zarzuty skarżących dotyczące uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi w błędnej formie – postanowienie zamiast decyzja. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących sporządzenia analizy funkcji i projektu decyzji przez tę samą osobę, wskazać należy, iż za osobę, która sporządziła dokument przyjmuję się tę, która się pod nim podpisała. W niniejszej zaś sprawie pod analizą funkcji podpisał się Wójt Gminy L. – M. O., zaś pod projektem decyzji o warunkach zabudowy mgr inż. architekt E. K., tym samym zarzuty strony nie zasługują na uzasadnienie. Nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżących, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę treści wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2007r., sygn. II SA/Bd 584/07 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., Nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów procesowych przez organ II instancji przejawiającego się w nierozpoznaniu odwołania E. i K. R. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. prawidłowo wskazało na strony, które wniosły odwołania w niniejszej sprawie i ustosunkowało się do tych odwołań, uwzględniając tym samym wskazania Sądu zawarte w omawianym wyroku. Sąd nie podziela również zarzutów strony dotyczących nieuwzględnienia przez organy oby instancji treści wyroku tut. Sądu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Bd 985/05 oddalającego skargę T. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...]uchylającego decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także treści wyroku Sądu z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Bd 1076/06 oddalającego skargę T. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...]uchylającą decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieść należy, iż ocena prawna zawarte w powyższych wyroku Sądu dotycząca w szczególności błędnego wyznaczenia linii zabudowy, dopuszczania do odsunięcia wyznaczonej linii zabudowy o 6 metrów w głąb działki, a także braku dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących wymogu zgody na wyłączenie terenu z produkcji rolnej lub leśnej, zostały uwzględnione przez Wójta Gminy L. i jego decyzja z dnia [...]r. nie zawiera powyższych wad. Skarżący zarzucili również Kolegium, iż przy wydawaniu decyzji nie wzięło pod uwagę, że działki nr 855/11 i nr 337 w G. według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi G. planuje się pod zieleń parkową z zakazem budowy na tym terenie wszelkich budynków. Wskazali przy tym, iż Gmina L. posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż stosownie do art. 9 ust. 5 cyt. ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazać trzeba także, iż na treść rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu toczące się postępowanie w sprawie stawów rybnych hodowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach inwestorów. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.