II SA/Bd 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Łabiszynie z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XIV/98/08 w przedmiocie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania stypendiów sportowych i wyróżnień 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: – § 2 ust. 1 w części obejmującej wyrażenie "i są członkami klubów działających na terenie Gminy Łabiszyn" – § 2 ust. 3, – § 3 ust. 2 zdanie drugie w części obejmującej wyrażenie "plan startów i przygotowań zawodnika na najbliższe 12 miesięcy i", – § 4 ust. 2 w części obejmującej wyrażenie ",trybem przygotowań oraz planem startów" – § 6 zdanie 1, – § 6 zdanie 2 w części obejmującej wyrażenie "klubu i", – § 8 ust. 1 pkt 4, – § 8 ust. 1 pkt 5 w części obejmującej wyrażenie "lub klubu sportowego" – załącznika do uchwały w części obejmującej wyrażenie "Plan startów i przygotowań zawodnika na najbliższe 12 miesięcy", 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. P. S. zaskarżył uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania stypendiów sportowych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia [...] stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 z późn. zm.) tj. art. 22 tej ustawy poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż stypendia mogą być przyznane zawodnikom stale zamieszkałym na terenie gminy Ł. i będącymi członkami klubów działających na terenie Gminy, podczas gdy ww. art. 22 nie dawał upoważnienia do takiego ograniczenia; 2) istotne naruszenie art. 22 ustawy o kulturze fizycznej poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż zawodnik spełniający warunki określone w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały może otrzymać stypendium, jeżeli przebieg jego dotychczasowej działalności sportowej i plany startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym, podczas gdy ww. art. 22 nie dawał upoważnienia do takiego ograniczenia; 3) istotne naruszenie art. 22 ustawy o kulturze fizycznej poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 4 ust. 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały, iż Burmistrz podejmuje decyzję w sprawie stypendium i jego wysokości po zapoznaniu się z rodzajem dyscypliny, trybem przygotowań oraz planem startów, z osiągnięciami sportowymi zawodnika i kosztami związanymi z uprawianą dyscypliną sportu; przyznaje stypendia w liczbie i łącznej wysokości w ramach środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie gminy na dany rok, przy czym stypendium wynosi od 100 do [...] zł miesięcznie i wypłacane jest w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca – podczas gdy art. 22 ustawy o kulturze fizycznej wskazuje, że Rada Miejska powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że przepis będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały różni się od art. 31 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o sporcie, nieadekwatne są zatem argumenty skargi odwołujące się do poglądów dotyczących tej ostatniej ustawy. Odnośnie wskazanego w skardze zarzutu ograniczenia możliwości otrzymania stypendium poprzez wprowadzenie wymogu przynależności do klubu sportowego Rada podniosła, że art. 22 ustawy o kulturze fizycznej w ust. 1 wskazuje, iż stypendium "może" zostać przyznane. Otrzymanie stypendium jest zatem fakultatywne, a ponadto uzależnione jest od tego, czy w ogóle gmina uchwali zasady przyznawania stypendium i czy posiada niezbędne środki finansowe na ten cel. Wobec tych ograniczeń Rada Miejska, analizując swoją sytuację finansową i ewentualne możliwości zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w przyszłych budżetach, jednocześnie pamiętając o fakultatywności podjęcia uchwały, mogła ograniczyć się do ustalenia zasad do zawodników stale zamieszkujących na terenie gminy Ł. będących członkami klubów działających na terenie gminy. Za niezasadny organ uznał także zarzut braku skonkretyzowania wysokości stypendium. Organ podniósł, że w uchwale określono minimalną i maksymalną wysokość stypendium, co nie tylko miało zastosowanie przy różnicowaniu określonych kwot na rzecz konkretnych osób, ale przede wszystkim było uzasadnione możliwościami budżetowymi. Takie ustalenie stypendium dawała gwarancję, że nawet w przypadku braku określonych środków finansowych każdy zainteresowany otrzyma co najmniej kwotę [...]zł, a w sytuacji lepszej kondycji finansowej istniała możliwość otrzymania wyższej kwoty, jednak nie więcej niż [...] zł. Takie rozwiązanie – wbrew twierdzeniom Prokuratora – nie jest przekazaniem uprawnień Rady na rzecz Burmistrza, zważywszy ponadto, że w uchwale (w § 4 ust. 2) wskazano przesłanki, którymi ma się kierować Burmistrz przy przyznawaniu stypendium, a zatem swoboda Burmistrza została ograniczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 22 ustawy o kulturze fizycznej jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Przede wszystkim Sąd rozważał zatem, czy przy wydawaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie takie miałoby miejsce, czy byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym. Problem powyższy wywodzi się z treści przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Wskazany bowiem art. 91 u.s.g. różnicując konsekwencje naruszenia prawa w zależności od tego czy są to naruszenia istotne lub nieistotne jednocześnie nie definiuje rodzaju wad uchwał, które należą do wskazanych kategorii naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 ustawodawca odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala zatem przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2, wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991, nr 26 s. 14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publikow.). Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zawodnicy nieposiadający licencji zawodnika mogą otrzymywać stypendium sportowe za wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym finansowane ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 ww. ustawy organ jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa szczegółowe zasady i tryb przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokość stypendiów sportowych, o których mowa w ust. 1, uwzględniając obowiązki zawodnika pobierającego stypendium, skutki ich niewykonywania oraz podstawę i sposób ustalania wysokości stypendium. Z treści art. 22 ust. 1 ustawy wynikają ustawowe kryteria przyznawania stypendiów sportowych, tj. krąg podmiotowy, obejmujący każdą osobę fizyczną, oraz osiągane wyniki sportowe. Zakres podmiotowy stypendium sportowego został zatem ustawowo uregulowany i nie może być modyfikowany w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej. Zważywszy na treść art. 1 ust. 1 u.s.g. należy uznać, że ww. zakresem podmiotowym objęci są wszyscy mieszkańcy gminy, niezależnie od tego, czy są zrzeszeni w klubie sportowym, osiągający wyniki sportowe. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zakresu podmiotowego do mieszkańców danej gminy zrzeszonych w klubach sportowych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2776/15 dot. analogicznej konstrukcji art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie). Za zasadny należy zatem uznać zarzut Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały i § 6 zdanie 2 zaskarżonej uchwały (w części, w jakiej odnoszą się do członkostwa w klubie sportowym), a także § 8 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 1 pkt 5 (w części, w jakiej odnosi się do członkostwa w klubie sportowym). Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, że możliwe jest otrzymanie stypendium, "jeżeli przebieg dotychczasowej działalności sportowej i planów startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym". Słusznie wskazuje skarżący, że ustawa o kulturze fizycznej, a konkretnie stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały art. 22 ust. 2 tej ustawy, nie formułuje upoważnienia do uzależniania przyznawania stypendium od zdarzeń przyszłych, nieokreślonych – a tego rodzaju przesłanka została sformułowana w ww. § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 22 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej wynika konkretna przesłanka uzyskania stypendium sportowego tj. "wynik sportowy" oraz że ma być on "wysoki". Z treści tego przepisu wynika, że chodzi o wynik sportowy, który już został osiągnięty. Chodzi zatem niewątpliwie o materialne wsparcie sportowca w związku z jego rzeczywistymi osiągnięciami, a nie z nadziejami na te osiągnięcia w przyszłości. W rezultacie za nieważne należało uznać odnoszące się do ww. przesłanki części § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały. Niezasadnie natomiast skarżący zarzuca nieważność § 4 ust. 2 – 4 uchwały w zakresie dotyczącym ustalania konkretnej wysokości stypendium sportowego przez Burmistrza. Z delegacji zamieszczonej w art. 22 ust. 2 ustawy kulturze fizycznej wynika obowiązek ustalenia wysokości stypendium oraz wskazania za jakie osiągnięcia są one należne, lecz brak jest precyzyjnych uregulowań odnośnie wymogu wskazania wysokości nagród w jeden określony sposób (np. przez sprecyzowanie konkretnej kwoty lub przedziału kwotowego od - do itp.). W ocenie Sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy o kulturze fizycznej może nastąpić bądź poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale wymóg ten został zachowany. Rada nie pozostawiła bowiem organowi wykonawczemu zupełnej swobodny w przyznaniu stypendium, lecz wskazała dolną i górną granicę wysokości tegoż stypendium, jak też kryteria, jakimi organ winien się kierować przyznając stypendium (rodzaj dyscypliny, osiągnięcia sportowe, koszty związane z uprawianą dyscypliną sportu). W takiej sytuacji nie można uznać, że w rozważanym zakresie doszło do zarzucanego naruszenia upoważnienia ustawowego do wydania uchwały (tj. art. 22 ustawy o kulturze fizycznej). Sąd nie stwierdził nieważności całości uchwały, gdyż nie dostrzegł takiej potrzeby. Pozbawienie obowiązywania części, a nie całości przepisów uchwały Rady znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i art. 147 § 1 p.p.s.a. Akty stanowienia prawa, w tym także wspomniana uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07). Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak w pkt 1 sentencji wyroku, w pozostałym zaś zakresie, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.