II SA/Bd 305/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w na rozprawie w Wydziale II w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę II SA/Bd 305/10 Uzasadnienie Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 2/2010 z dnia 5 lutego 2010 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIX/567/09 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 29 grudnia 2009 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Inowrocławia. Wskazaną uchwałą Rada Miejska Inowrocławia (dalej jako: "Rada Miejska") dokonała zmiany w wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi") uchwale Nr XII/156/2003 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 września 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Inowrocławia (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 154, poz. 2050 ze zm.), w ten sposób, że w § 1 uchwały z 26 września 2003 r., po pkt 2 dodano punkt 3 o następującej treści: "Postanowienia pkt 2 nie mają zastosowania do przedsiębiorców spełniających łącznie następujące warunki: a) zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży wygasło, b) przedsiębiorca zamierzający kontynuować działalność w punkcie sprzedaży i w zakresie określonym w zezwoleniu, które wygasło, ubiega się o wydanie zezwolenia na kolejny okres, c) w okresie ważności zezwolenia, o którym mowa w lit. a, powstały obiekty, o których mowa w pkt 2." Uzasadniając potrzebę dokonania powyższej zmiany Rada Miejska wyjaśniła, że ma ona na celu zapewnienie stabilności działania małym i średnim przedsiębiorcom, którzy działalność połączoną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych (gastronomia, handel) prowadzą od wielu lat i nie mają wpływu na powstanie nowych obiektów chronionych w ich sąsiedztwie. Zdarza się bowiem, że w trakcie ważności udzielonego im zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uruchamiane są w najbliższej okolicy niepubliczne przedszkola, szkoły, trwale wydzielone place zabaw, które po niedługim czasie mogą być likwidowane. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 2/2010 z dnia 5 lutego 2010 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu podniósł, że akt prawa miejscowego powinien być tworzony w oparciu o ogólne zasady prawa, w tym zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów. Tymczasem § 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały stawia w sytuacji uprzywilejowanej wszystkie te podmioty, dla których zezwolenie wygasło, a które uzyskując nowe zezwolenie kontynuują dalszą działalność. Organ nadzoru skłonny jest uznać argumentację Rady Miejskiej, zawartą w uzasadnieniu uchwały, że niezasadnym byłoby wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wskutek powstania placówek czy obiektów wymienionych w uchwale z 26 września 2003 r. w czasie trwającego zezwolenia. Jednak nie jest uzasadnione, iż w momencie wygaśnięcia zezwolenia i przystąpienia do procedury udzielenia nowego zezwolenia w tym zakresie, podmiot, który prowadził dotychczas działalność był w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innego podmiotu występującego o zezwolenie na taką działalność w tym samym miejscu. Tym samym § 1 pkt 2 uchwały z 29 grudnia 2009 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska wniosła o jego uchylenie, zarzucając: – rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 20 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej jako: "s.d.g.") przy ocenie naruszenia przez uchwałę z 29 grudnia 2009 r. art. 32 Konstytucji RP; – zastosowanie art. 32 Konstytucji RP jako wyłącznej i samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, bez jednoczesnego wskazania szczegółowej normy prawa konkretyzującej wyrażoną w ww. przepisie zasadę równości; – wyłączenie stosowania zasady praw nabytych wobec przyjęcia przez Wojewodę niemożności jej uwzględnienia w procedurze udzielania nowych zezwoleń przedsiębiorcom na kontynuowanie działalności w tym samym zakresie i w tym samym punkcie, jeżeli w okresie ważności zezwoleń, które wygasły, powstały obiekty "chronione" uchwałą z dnia 29 grudnia 2009 r., na skutek uznania, że art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi znosi w tym zakresie ochronę praw nabytych w celu pełnej realizacji konstytucyjnej zasady równości; – naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g.") poprzez nieustosunkowanie się do podniesionego przez Radę Miejską, w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, zarzutu nieuzasadnionego wyłączenia stosowania zasady praw nabytych w procedurze udzielania nowych zezwoleń przedsiębiorcom na kontynuowanie działalności w tym samym zakresie i w tym samym punkcie, jeżeli w okresie ważności zezwoleń, które wygasły, powstały obiekty "chronione" uchwałą z dnia 29 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że uchwała zmieniająca z dnia 29 grudnia 2009 r., chroniąc prawo swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności służy równemu traktowaniu przedsiębiorców. Pozostawienie uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Inowrocławia bez zmiany skutkowałoby naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, gdyż niektórzy z renomowanych przedsiębiorców, których działalność właśnie taką konkurencję gwarantuje, zostaliby wyeliminowani z rynku z przyczyn od siebie niezależnych, tj. wskutek konieczności likwidacji działalności gospodarczej tylko dlatego, że w sąsiedztwie prowadzonych przez nich punktów sprzedaży (tj. w odległości bliższej niż 50 m) powstały obiekty "chronione" wymienione w pkt 2 uchwały. Skarżąca podkreśliła, że z art. 22 Konstytucji RP wynika, iż ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze wprowadzenia przepisu ustawowego chroniącego ważny interes publiczny. Ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności jej art. 12 ust. 2, nie daje żadnych podstaw do takiego ograniczenia. Przepisy wskazanej ustawy nie mogą być także uznawane za ograniczające lub znoszące prawa podmiotowe, tj. nie zachodzi sytuacja wykluczająca ochronę praw nabytych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej było niezbędne dla zapewnienia podstawowych zasad prawnych wyrażonych w ustawie zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody była uchwała nowelizująca uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Inowrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Delegację ustawową dla jej uchwalenia przez właściwe rady gmin zawiera art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który został wskazany w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem "zasad usytuowania" miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć określenie zasad ich rozmieszczenia w terenie, a w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, inne placówki oświatowo - wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 26/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 509630). W treści art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak upoważnienia dla rady gminy do podmiotowego zróżnicowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis ten nie daje zatem podstaw, aby rada gminy wyodrębniła poszczególne grupy adresatów uchwały (np. przedsiębiorcy początkujący, przedsiębiorcy renomowani) i dla każdej grupy oddzielnie określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Tego rodzaju wyodrębnienie ze względu na podmiot byłoby w istocie określeniem warunków, na jakich poszczególne grupy adresatów mogłyby uzyskać zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Tymczasem przesłanki udzielenia zezwolenia na sprzedaż sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży określa w sposób wyczerpujący art. 18 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie jest wobec tego dopuszczalne w akcie normatywnym niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy, bez wyraźnej delegacji ustawowej, wprowadzanie jakichkolwiek innych warunków takiej sprzedaży, ich uszczegóławianie czy uzupełnianie. W ten sposób doszłoby bowiem do nieuprawnionego wkraczania w materię już uregulowaną przez ustawodawcę. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwala w istocie wprowadza wskazane wyżej zróżnicowanie podmiotowe. Wyodrębnia bowiem grupę przedsiębiorców, którzy już posiadali zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, zamierzających dalej prowadzić działalność, którym będzie można zezwolić na prowadzenie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nawet w tych miejscach, w których żadna inna osoba takiego zezwolenia nie może uzyskać ze względu na określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym należy stwierdzić, że uchwała z 29 grudnia 2009 r. została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co w świetle art. 94 Konstytucji RP jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. W tej sytuacji nie ma w istocie znaczenia toczący się pomiędzy skarżącą a Wojewodą spór, czy treść kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości lub czy pozwala na realizację konstytucyjnych zasady wolności działalności gospodarczej i ochrony praw nabytych. Uchwała rada gminy podlegała bowiem stwierdzeniu nieważności z tego względu, że rada gminy w ogóle nie może wypowiadać się na wskazanym wyżej "polu" legislacji, bez względu na szczegółową treść takiej wypowiedzi. Na marginesie tylko należy zatem zauważyć, że źródłem praw podmiotowych (których nabycie podlega ochronie) jest ustawa. Do naruszenia zasady ochrony praw nabytych dochodzi, gdy pozbawia się jednostkę dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, a także przez jego ograniczenie, które naruszy istotę tego prawa (por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P. 41/2007, opubl. w OTK z 2008/6A poz. 109). Prowadzenie sprzedaży alkoholu na podstawie zezwolenia nie jest prawem podmiotowym, lecz spełnieniem warunku legalności jej prowadzenia, obowiązek uzyskania takiego zezwolenia jest zaś w istocie jednym z wielu przewidzianych ustawami ograniczeniem wolności prowadzenia działalności gospodarczej (por. art. 75 ust. 1 s.d.g.). Ze względu na powyższe, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) oddalił skargę.