II SA/Bd 307/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr GOPS.SR.5243.159.2023, Wójt Gminy Lipno odmówił I. S. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – G. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, iż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała – jak wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – w którymś z okresów opisanych w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., nr KO.411.150.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., organ odwoławczy stwierdził, że o ile organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, to jednak przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia pozostaje to, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Organ wskazał, że czynności sprawowane przez skarżącą (utrzymanie gospodarstwa domowego, sprzątanie, przygotowanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów, podanie leków, zawożenie i umawianie na wizyty lekarskie, pomoc w czynnościach związanych z toaletą i higieną) nie są czynnościami wymagającymi zaangażowania w zakresie czasowym uniemożliwiającym podjęcie pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zauważył, że wnioskodawczyni posiada rodzeństwo, które również zobowiązane jest do realizacji obowiązku alimentacyjnego wobec matki, a co może przybrać formę wsparcia finansowego na opłacenie usługi opiekuńczej. W skardze na powyższą decyzję I. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a nadto rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w tym przepisie, oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wnioskowane świadczenie się nie należy z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad matką. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz postawionych decyzji SKO zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kwestionuje stanowisko organu, że nie jest ona osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy uargumentował swoje stanowisko tym, że nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, albowiem skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia, zwracając jednocześnie uwagę na możliwość sprawowania lub partycypowania w opiece nad matką przez rodzeństwo skarżącej. Nadmienić w tym miejscu należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Wójta Gminy Lipno art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się jednak do powyższej problematyki słusznie wytykając organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kwestia ta przestała być istotna zatem w niniejszej sprawie i nie ma już potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią bezsporną jest, że skarżąca - jako córka G. S. legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności (k. 3 akt adm.) - jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednym z warunków koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie go). Kwestionując możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad matką w zakresie wymaganym przez cytowany przepis organ wskazał, że opieka ta polega na wykonywaniu podstawowych czynności domowych w sposób nieangażujący skarżącej na tyle, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia. Podkreślił też, że w opiece może partycypować rodzeństwo skarżącej, również w formie opłacenia usługi opiekuńczej wykonywanej przez osobę zajmującą się tym zawodowo. W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zakres sprawowanej nad matką opieki. Kolegium nie wyjaśniło, jak kształtuje się rzeczywisty zakres czynności opiekuńczych nad matką. Nie ocenił, czy matka skarżącej jest osobą na tyle samodzielną, że jest w stanie wykonać podstawowe czynności samoobsługowe bez angażowania osoby trzeciej. Organ apriorycznie stwierdził, że skarżąca wykonuje opiekę w sposób i wymiarze niepozwalającym na uznanie jej za opiekę "stałą i długotrwałą", z tytułu której nie może ona podjąć zatrudnienia. Organ ograniczył się w komentowanej kwestii do wskazania, że czynności sprawowane przez skarżącą (utrzymanie gospodarstwa domowego, sprzątanie, przygotowanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów, podanie leków, zawożenie i umawianie na wizyty lekarskie, pomoc w czynnościach związanych z toaletą i higieną) nie są czynnościami wymagającymi zaangażowania w zakresie czasowym uniemożliwiającym podjęcie pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak tymczasem wynika z ustaleń pracownika socjalnego dokonanych podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (k. 13 akt adm.) niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką (skarżącą) oraz wnuczką – córką skarżącej. Niepełnosprawna od wielu lat choruje na niewydolność serca oraz choroby współistniejące: migotanie i trzepotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, zakażenie układu moczowego, otyłość, choroba zwyrodnieniowa stawów i kręgosłupa. Choroby te mają postać przewlekłą, nierokującą poprawy. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach: ubieraniu, poruszaniu się po domu, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, podaniu insuliny, dowozie oraz uczestnictwie w wizytach lekarskich, wykupywaniu lekarstw i dbaniu o ich czasowe i ilościowe zażywanie. Skarżąca sprząta w domu jak i obejściu. Niepełnosprawna porusza się przy pomocy chodzika w obecności córki, przejście do dalszych pomieszczeń wymaga pomocy córki, podobnie jak wstawanie i kładzenie do łóżka, ubieranie, korzystanie z toalety oraz utrzymanie czystości. Niepełnosprawna samodzielnie nie opuszcza mieszkania, krótkie spacery wykonuje z pomocą córki. Córka opiekuje się matką również w nocy, w razie potrzeby skorzystania z basenu. Odnotowano, pozostawienie niepełnosprawnej samej przez dłuższy czas jest niemożliwe. W konkluzjach wywiadu stwierdzono, że skarżąca wykonuje stałą i długotrwałą opiekę nad matką, opieka ta sprawowana jest całodobowo i nie pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia. Już ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego podają w wątpliwość kategoryczną ocenę organu co do tego, że sprawowana opieka nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej. W wywiadzie mowa o całodobowej opiece obejmującej zarówno czynności dnia codziennego, jak i czynności związane stricte z opieką nad niepełnosprawną matką, takie jak pomoc przy poruszaniu się, czynnościach toaletowych i higienicznych (również w nocy), przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków. Podkreśla się zły stan zdrowia matki skarżącej, brak samodzielności przy poruszaniu, brak możliwości samodzielnego wstawania i kładzenia się do łóżka. Powierzchowna w świetle powyższych ustaleń jawi się ocena organu co do tego, że opieka nie ma cech opieki stałej i długotrwałej. Same ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego nie pozwalają zresztą na jednoznacznie stwierdzenie, czy (tak lub nie) nad niepełnosprawną w istocie sprawowana jest permanentna opieka uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie pracy. Nie jest jasne, jak kształtuje się dobowa proporcja czasu poświęcanego na wykonywanie czynności opiekuńczych i czasu, w którym ewentualnie opiekun mógłby świadczyć pracę. W niniejszej sprawie organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że skarżąca może pozostać aktywna zawodowo przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad matką w dotychczasowym zakresie. Wyjaśnić przy tym należy, że stała opieka to nie tylko nieustające, ciągłe przebywanie z podopiecznym (nieodstępowanie go) i wyręczanie we wszystkich codziennych czynnościach. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. I SA/Wa 681/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne z wielką ostrożnością należy podchodzić do kwestii rozróżniania obowiązków wykonywanych w związku z opieką nad niepełnosprawnym na podstawowe czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym od obowiązków o charakterze ponadstandardowym, stricte pielęgnacyjnym. Jasnym jest, że opieka nad niepełnosprawną osobą polega również na wykonywaniu takich podstawowych czynności jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, i to te czynności – umożliwiające przecież egzystencję osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym – stanowią równoważny czynnościom pielęgnacyjnym element tej opieki. W zależności od sytuacji osoby niepełnosprawnej mogą one jednak przybierać postać czynności bardziej czasochłonnych i angażujących. Rolą organu jest ustalenie charakteru tej pomocy, a dalej ocena, czy wykonywanie czynności domowych związanych z opieką nad niepełnosprawną, wespół z czynnościami pielęgnacyjnymi, rzeczywiście pozbawia wnioskodawcę możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (powstrzymaniem się od podjęcia) zatrudnienia a koniecznością sprawowania tej opieki. Powyższe uwagi przedwczesnym czynią też ustalenie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaniechaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą stanowi bezpośredni warunek przyznania wnioskowanego świadczenia i wynika to wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Bez precyzyjnego ustalenia zakresu sprawowanej opieki, jej intensywności, nie jest możliwe tak jednoznaczne, jak uczynił to organ odwoławczy, przesądzenie przedmiotowej kwestii. Nie ma decydującego w znaczenie w sprawie stanowisko organu co do tego, że skarżąca ma rodzeństwo (brata oraz siostrę), które jako osoby zobowiązane do alimentacji mogą spełnić ten obowiązek w sposób pośredni. O ile rodzeństwo skarżącej jest zobowiązane alimentacyjnie do opieki nad matką, to w sytuacji przejęcia tych obowiązków w całości przez skarżącą (w zakresie o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.) kwestią drugorzędną i niewpływającą na ocenę zaistnienia uprawnienia skarżącej do wnioskowanego świadczenia jest to, czy pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej w istocie mogą opłacić osobę trzecią do sprawowania opieki. Jeżeli jedna z osób zobowiązanych alimentacyjnie w tej samej kolejności nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym wstępnym i nie ubiega się świadczenie pielęgnacyjne, to nie jest rzeczą organu odwoływanie się do hipotetycznej możliwości zapewnienia przez tą osobę pośredniej opieki w sytuacji, gdy inny członek rodziny, zobowiązany w pierwszej kolejności, deklaruje opiekę nad niepełnosprawnym w formie i w sytuacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustalenia organu winny skupić się na osobie wnioskodawczyni i towarzyszących jej uwarunkowaniach, a nie jej niebiorącej udziału w sprawowaniu opieki rodzeństwie Niezależnie od powyższych wywodów Sąd zwraca uwagę, że skoro organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska co do stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. zaś organ I instancji ograniczył się do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., to w tej sytuacji subsumcja okoliczności faktycznych sprawy do właściwych norm prawa materialnego została dokonana w istocie jedynie przez organ jednej instancji (drugiej). Stanowi to naruszenie zasady z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc polegać ma na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa hierarchicznie usytuowane organy administracji publicznej. W okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, w której organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść niekonstytucyjnego przepisu, jedynie organ odwoławczy przeprowadził – oględną jak wskazano - analizę faktów w kontekście relewantnych unormowań materialnoprawnych. Nawet zatem jeżeli SKO przychyliło się do rozstrzygnięcia sprawy poprzez odmowę przyznania świadczenia, to charakter przesłanek stojących za tą odmową winien doprowadzić organ odwoławczy do wniosku, iż przesłanki te nie zostały w ogóle przez organ I instancji ocenione. Zasadnym było w tym przypadku wydanie decyzji kasacyjnej ze wskazaniem, że sprawę z wniosku skarżącej należy rozstrzygnąć z pominięciem art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Zaniechanie powyższego doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy tylko w jednej instancji, a więc z naruszeniem art. 15 k.p.a. Reasumując, w sprawie nie zostało dostatecznie przeanalizowane, jak kształtują się czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad matką i w jakim wymiarze dobowym opieka ta jest sprawowana. Organ założył przy tym, że pomoc udzielana matce skarżącej nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w kontekście ogólnych twierdzeń o zwykłych czynnościach dnia codziennego w sposób oczywisty uznać należy za twierdzenie aprioryczne i niepotwierdzone głębszą analizą rzeczywistego stanu rzeczy. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano, doszło też do naruszenia art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją I instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.