II SA/Bd 308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia wiejskiego domu kultury postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...](trzysta) złotych, tytułem wpisu uiszczonego od skargi. Uchwałą z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] Rada Miasta działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz.1875 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 13 ustawy z dnia [...] października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 ze zm.), utworzyła gminną jednostkę organizacyjną, działającą w formie samorządowej instytucji kultury, pod nazwą [...] z siedzibą w miejscowości D., gmina I. K.. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r[...] wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1006), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017r., poz.1875 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia wiejskiego domu kultury. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący [...] ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli strona skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Należy wskazać, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z [...] marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr [...], poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z [...] września 2004 r., II SA/Bk 364/04, [...]). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z [...] lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z [...] lutego 2006 r., II OSK 1127/05, [...]). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z [...] maja 2008 r., II OSK 84/08, [...])). W kontekście zarzutów skargi wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr [...] poz. 84, wyrok NSA z [...] marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia [...] marca 2002 r., II SA 2503/01, z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, [...]). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z [...] marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, [...])). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z [...] lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, [...])). Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżący [...] nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia innej instytucji kultury -wiejskiego domu kultury, a przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżonym aktem. Skarżący nie przedstawił tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W tym miejscu powtórzyć trzeba, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Przepis ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżący jako reprezentujący podmiot instytucji kultury w sprawie podjęcia uchwały o utworzeniu innej instytucji kultury nie ma interesu prawnego a tym bardziej nie występuje naruszenie tego interesu – art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, stąd zasadnym jest odrzucenie skargi. Ostatecznie podkreślić należy, że [...] byłby legitymowany do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko wtedy, gdyby wykazał, że uchwała ta narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżący nie powołał się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tylko wyraźnie twierdził, że jest prawnie odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie instytucji kultury, to nie był legitymowany do wniesienia skargi. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.