II SA/Bd 327/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika [...] Okręgowych Warsztatów Technicznych w N. D. M. z dnia [...], Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z. S. wniósł skargę na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego (zwanego dalej "Dowódcą [...]") z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika [...] Okręgowych Warsztatów Technicznych w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., przyznającą skarżącemu należności pieniężne w związku ze zwolnieniem go w dniu [...] sierpnia 2007 r. z zawodowej służby wojskowej. Zaskarżona decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym: Dowódca [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Na mocy rozkazu personalnego tegoż Dowódcy nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] grudnia 2004 r. skarżący zwolniony został z dniem [...] lipca 2005r. Wskutek zwolnienia Wojewódzki Sztab Wojskowy w [...] wypłacił żołnierzowi w dniu [...] lipca 2005r. odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w kwocie [...] zł oraz kwotę [...] zł tytułem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Na wniosek skarżącego Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r., w następstwie czego skarżący został przywrócony do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Po przywróceniu do służby skarżącemu zmieniono miejsce jej pełnienia, wyznaczając mu stanowisko służbowe w [...] Okręgowych Warsztatach Technicznych w [...]. Rozkazem Personalnym nr [...] punkt [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2007r. i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza. W związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej Kierownik [...] Okręgowych Warsztatów Technicznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. przyznał skarżącemu odprawę w kwocie [...] zł, świadczenie pieniężne wypłacane co miesiąc przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby w wysokości [...] zł, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w kwocie [...] zł oraz dodatkowe uposażenie roczne w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania skarżącego powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] listopada 2007r., który jednocześnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik [...] Okręgowych Warsztatów Technicznych w [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] przyznał skarżącemu te same należności i w tej samej wysokości jak w poprzedniej swojej decyzji tj.: odprawę w wysokości [...] zł, świadczenie pieniężne wypłacane przez okres jednego roku po zwolnieniu u służby w kwocie [...] zł ekwiwalent za nie wykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł i dodatkowe uposażenie roczne za 2007 rok w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Kierownik wskazał, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. (o wypowiedzeniu stosunku służbowego) skarżący nie został w dniu [...] lipca 2005r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Tym samym nie nabył prawa do odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W ocenie organu pierwszej instancji brak skutecznego zwolnienia ze służby oznacza, że wypłacone należności pieniężne stanowią świadczenie nienależne. Nie zostały one zwrócone przez skarżącego ani nie zostały zaliczone na poczet wypłaconego uposażenia za okres od dnia [...] marca 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. Wobec tego przyznając obecnie świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej ich wysokość ustalono tak, iż są one jedynie uzupełnieniem kwot wypłaconych wcześniej skarżącemu w momencie wadliwego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można takiej sytuacji zrównywać z dokonywaniem potrącenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając, iż jest ona sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750; z późn. zm.; zwanej dalej także "ustawą pragmatyczną") gdyż nie daje ona organom wojskowym podstaw do orzekania o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Podstawę potrąceń może stanowić tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r., nr [...] Dowódca [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podstawę wypłaty świadczeń w postaci odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stanowią przepisy art. 94 i 95 ustawy pragmatycznej. Z przepisów tych wynika, że są to świadczenia przysługujące żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Ponadto przepis art. 77 ww. ustawy stanowi o uposażeniu i należnościach przysługujących w dniu zwolnienia ze służby. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2004 r. (o wypowiedzeniu stosunku służbowego), skarżący nie został zwolniony ze służby wojskowej z dniem [...] lipca 2005r. Tym samym nie nabył prawa do odprawy i ekwiwalentu. Brak skutecznego zwolnienia oznacza, że wypłacone należności stanowią świadczenia nienależne. Z dalszej części uzasadnienia (mało czytelnej), z której można odczytać, iż w jakimś zakresie rozważania dotyczą przepisów kodeksu cywilnego – wynika, że zdaniem organu istnieją podstawy do zwrotu przez skarżącego pobranych świadczeń nienależnych. Ponadto organ (w następnej, bardziej czytelnej) części swojego uzasadnienia odwołał się do przepisów Kodeksu pracy. W tej części rozważań stwierdził, że przysługujące żołnierzowi uposażenie, podobnie jak wynagrodzenie za pracę, ma charakter alimentacyjny i służy zaspakajaniu potrzeb bytowych. Poza tym przyznawane jest tylko z tytułu pełnienia służby (faktycznego wykonywania pracy – art. 80 Kodeksu pracy). Natomiast należności takie jak odprawa czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie mają charakteru alimentacyjnego i nie są roszczeniami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem służby. Podstawę wypłaty odprawy stanowi inne zdarzenie niż wykonywanie pracy tj. ustanie stosunku pracy, natomiast ekwiwalent za urlop wypoczynkowy ma na celu zrekompensowanie żołnierzowi niemożność wykorzystania urlopu w naturze. Dokonawszy takiego rozróżnienia organ wskazał, że przepisy dotyczące możliwości dokonywania potrąceń zostały umieszczone w kodeksie pracy w rozdziale II "Ochrona wynagrodzenia za pracę". Z wykładni systemowej wynika zatem, że ochrona ta dotyczy tylko wynagrodzenia za pracę, a nie innych świadczeń, takich jak odprawa czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Analizując art. 73 ust. 1 pkt 9 ustawy pragmatycznej organ podkreślił, że prawo do odprawy i ekwiwalentu ma charakter jednorazowy. Nie ma zatem możliwości wypłaty np. dwóch odpraw czy dwóch ekwiwalentów. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał za prawidłowe dokonane ponowne przeliczenie należności przysługujących skarżącemu z zaliczeniem na poczet tych należności świadczenia uprzednio wypłaconego z tego tytułu na mocy nieważnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Dowódca [...] podzielił również stanowisko, że gdy nie ma innego środka prawnego, przy pomocy którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej, naruszonej bez prawnego uzasadnienia, należy stosować przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Ostatecznie Dowódca [...] uznał, że w świetle okoliczności sprawy potrącenie dokonane przez organ pierwszej instancji mające na celu przywrócenie równowagi majątkowej było uprawnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś art. 77 i art. 103 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 i 3 oraz art. 95 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów postępowania zwłaszcza art. 7,8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował przepisy prawa cywilnego w sytuacji, kiedy w sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne tj. przepisy ustawy pragmatycznej. Skarżący, wskazując na art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, podniósł, że możliwe jest dokonywanie potrącenia z uposażenia żołnierza zawodowego w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, przy czym przez uposażenie żołnierza zawodowego należy rozumieć uposażenie wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy pragmatycznej, dodatkowe uposażenie roczne (art. 83), dodatkowe wynagrodzenie z art. 88 ustawy, odprawę z tytułu zwolnienia ze służby (art. 94) i należności wymienione w art. 95 pkt 1 i 2 ustawy. Nadto wierzytelność, którą potrącił organ ani nie należy do którejś z kategorii wymienionych w art. 87 § 1 Kodeksu pracy, ani skarżący nie wyraził zgody na jej potrącenie stosownie do art. 91 § 1 k.p. Skarżący podniósł, że wypłacone wcześniej należności, stosownie do art. 77 ustawy pragmatycznej, nie podlegają zwrotowi. Zdaniem skarżącego, ponieważ poprzednie należności pobrał w dobrej wierze i zostały one zużyte na bieżące utrzymanie skarżącego i członków jego rodziny - wygasł obowiązek ich zwrotu także w świetle przepisów prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezspornym i nie kwestionowanym przez strony w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącego. Spowodowało to w konsekwencji, że skarżącemu nie został wypowiedziany stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Zatem jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę zwolnienie ze służby wojskowej nie było skuteczne, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji usuwa skutki nieważnej decyzji od początku (ex tunc). Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną – eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie został podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc i skutecznie nie został on zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego po [...] sierpnia 2004r. przez cały czas służby. Służbę tą skarżący pełnił do dnia [...] sierpnia 2007r., w którym to dniu, w związku z Rozkazem Personalnym nr [...] punkt [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2007 r., został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] sierpnia 2007 r. aktualne stało się zatem prawo do świadczeń, określonych w art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które to świadczenia ustawodawca przewidział w przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w związku z faktem wcześniejszego określenia skarżącemu świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej (w roku 2005) organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, w istocie dokonał potrącenia z aktualnie przysługujących skarżącemu świadczeń kwot, które zostały mu przyznane w roku 2005. Zdaniem Sądu potrącenie to nie znajduje podstaw prawnych. W szczególności możliwości takiego potrącenia nie przewidują przepisy ustawy z dnia o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż pojęciem "uposażenia" ustawa pragmatyczna nakazuje obejmować także świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej, co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy pragmatycznej (którego treść jest cytowana w skardze, chociaż sam przepis nie został przez skarżącego wprost przywołany). W konsekwencji błędne są wywody organu, iż przewidziana w art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej ochrona uposażenia żołnierza, na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, nie obejmuje świadczeń związanych ze zwolnieniem żołnierza ze służby. Na brak możliwości potrąceń wskazywał w swej decyzji nr [...] z dnia [...].11.2007r. Dowódca [...] powołując się przy tym na orzeczenie tutejszego Sądu z dnia 14 lutego 2007r. (sygn. akt II SA/Bd 1151/06). Stanowisko zaprezentowane we wskazanym wyroku podziela również Sąd w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że świadczenia, co do których orzekały organy, pozostają w związku ze zwolnieniem ze służby, a ich celem jest finansowa pomoc byłemu żołnierzowi w zaadaptowaniu się do nowych warunków, zaistniałych po zakończeniu służby. Trudno przyjąć, iż żołnierz, który ponownie, tym razem w zgodzie z prawem, zostaje zwolniony ze służby, ma zostać pozbawiony tej pomocy tylko dlatego, iż organy starają się zniwelować skutki finansowe uprzednio popełnionego błędu. Przyjęcie takiej możliwości byłoby przerzuceniem skutków błędu organu na obywatela. Odnośnie wywodów organu co do konieczności zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, należy zauważyć, iż rozstrzygając decyzją administracyjną organ korzysta z władzy przyznanej mu na mocy przepisów prawa administracyjnego, a nie z możliwości działania przyznanych podmiotom prawa w sferze cywilnoprawnej. Czym innym jest rozstrzyganie sprawy administracyjnej (w tym odnośnie stosunku służbowego żołnierza zawodowego) – które jak wskazano, musi mieć oparcie w przepisach prawa administracyjnego, a czym innym jest zaistnienie, wskutek wydania takowej decyzji, skutków w sferze prawa cywilnego i w związku z tym korzystania w tej sferze z uprawnień przysługujących także podmiotom występującym uprzednio w sferze administracyjnoprawnej. Rację ma organ odwoławczy, że poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, której konsekwencją było zwolnienie go z tej służby, odpadła podstawa prawna wypłacenia mu świadczeń związanych ze zwolnieniem. Świadczenia te stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. Nienależne świadczenia jako szczególny rodzaj bezpodstawnego wzbogacenia podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 405 i następnych Kodeksu cywilnego (art. 410 § 1 Kc). W uchwale nr II CZP 46/05 z dnia 27 kwietnia 1995 r. (OSNC 1995 r. z. 7-8, poz. 114) Sąd Najwyższy wskazał, iż przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m.in. wtedy, gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej naruszonej bez prawnego uzasadnienia. W ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, pod rządem, której rozstrzygnięto o należnościach pieniężnych, pozostających w związku z decyzją o stwierdzeniu nieważności Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2007r., brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio bądź pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania odpowiednio wyroku sądu powszechnego w wyniku wniesionego w tym zakresie pozwu. Jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego mógł stanowić przy braku zgody skarżącego podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Jak bowiem wynika z art. 103 ustawy pragmatycznej, potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżącego organy obu instancji powinny uwzględnić powyższe stanowisko Sądu odnośnie możliwości potrącenia i przyznawania świadczeń związanych z zakończeniu służby wojskowej. Ponadto ponowna decyzja powinna być doręczona skarżącemu i zachowana w aktach sprawy w czytelnej formie, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest zachowanie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. tj. przedstawienie stronie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Mając na względzie powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie niedopuszczalnego potrącenia, Sąd, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.