II SA/Bd 328/14

II SA/Bd 328/14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2014 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. C. K. wystąpiła do Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Podkreśliła, że domaga się wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów uwzględniających nowelizację ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz art. 154 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2010 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku C. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji podkreślając, że konstrukcja art. 154 K.p.a. powoduje, iż prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych art. 154 K.p.a. C. K. zaskarżyła decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ wadliwie rozstrzygnął wniosek skarżącej na podstawie art. 154 K.p.a., bowiem skarżąca we wniosku wskazała, że domaga się wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów uwzględniających nowelizację ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz art. 154 K.p.a. Organ powinien ocenić, czy w przypadku skarżącej spełniony został warunek wywiezienia do pracy przymusowej w oparciu o nowe uregulowanie ustawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republika Radzieckich, odmówił przyznania C. K. uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r. C. K. zaskarżyła ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 938/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymująca mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2010 r. o odmowie przyznania C. K. uprawnienia do świadczenia pieniężnego, na podstawie art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...). W ocenie Sądu niedopuszczalne było ponowne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia, którego uprzednio organ odmówił już ostateczną decyzją. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republika Radzieckich, odmówił zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzję tą podpisał z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelnik Wydziału Departamentu Orzecznictwa L. P. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres, co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Zgromadzone w sprawie dowody, zdaniem organu, potwierdziły, że C. K. została skierowana do wykonywania pracy przymusowej. Zdaniem organu, w przypadku strony nie został spełniony zawarty w ustawie warunek deportacji do pracy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie organu rozpoznającego sprawę w II instancji bezspornym jest, że decyzja o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie tworzy dla strony żadnych praw, dlatego też mogłaby być wzruszona w myśl art. 154 K.p.a. tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Organ wskazał, że podnoszone przez stronę okoliczności były już mu znane na wcześniejszym etapie postępowania. Ponadto zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 2 pkt 2 ustawy, nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do świadczenia pieniężnego przewidzianego tą ustawą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca C. K. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo powołał się na przesłanki art. 154 K.p.a. Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2013 r. wskazując, że organ w II instancji wadliwie rozstrzygnął wniosek skarżącej na podstawie art. 154 K.p.a. Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazała na przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz art. 154 K.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do zakwalifikowania przez organ w II instancji wniosku, jako złożonego w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a. Rozważania organu w przedmiocie braku spełnienia przesłanki art. 154 K.p.a., z uwagi na fakt, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, były bezprzedmiotowe. Organ winien był zatem rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie powołanego art. 2 ustawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. Decyzję tą podpisał z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelnik Wydziału Departamentu Orzecznictwa L. P. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, przewiduje prawo do świadczenia pieniężnego dla osób, które podlegały represjom określonym w ustawie. W myśl zaś znowelizowanego art. 2 pkt 2 lit. a powołanej ustawy represją jest: deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres, co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Zatem niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej i wykonywania tej pracy przez okres co najmniej 6 miesięcy. Organ podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza deportacji (wywiezienia) strony i rodziny strony w okresie okupacji z miejsca stałego zamieszkania do innej miejscowości. Podał, że C. K ubiegała się o przyznanie świadczenia z tytułu pracy przymusowej wykonywanej w okresie od kwietnia 1942 r. do stycznia 1945 r. Na dowód doznanych represji przedłożyła oświadczenia świadków J. U. i M. A. z dnia [...] października 1994 r. oraz zaświadczenie KRUS w B. z dnia [...] marca 2010 r. Materiał dowodowy potwierdza, że w czasie okupacji skarżąca wykonywała pracę przymusową w gospodarstwach Niemca: w C. (miejscu zamieszkania) i w N. Zdaniem organu w przypadku strony nie został spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej. Wykonywanie pracy przymusowej, nie będącej następstwem deportacji, nie wypełnia dyspozycji art. 2 pkt 2 powołanej ustawy i nie może być przyznane z tego tytułu uprawnienie do świadczenia. W skardze na ww. decyzję C. K. podkreśliła, że jest ona dla niej krzywdząca i sprzeczna z interesem społecznym. Podkreśliła, że organ podważa fakt deportacji skarżącej do pracy przymusowej i nie zwraca uwagi na jej zeznania. Wskazała, że została przymusowo wywieziona z miejsca zamieszkania z C. do N., odizolowana od rodziny i pozbawiona praw narodowych, możliwości nauki, praktyk religijnych oraz opieki rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w wydanej decyzji. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa rozstrzygnięta została w postępowaniu uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca została zawiadomiona o wniosku organu dotyczącym rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym i nie wniosła w terminie 14 dni od tego zawiadomienia o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę, jaką dotknięta została zaskarżona decyzja organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a którą to wadę Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 127 § 3 k.p.a., tj. od decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do cyt. przepisu, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 K.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w K.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5, w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Uregulowanie to daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 26.03.2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1102/12). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak NSA w uchwale z dnia 22.02.2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z naruszeniem regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że zarówno decyzja z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie zmiany decyzji, jak również zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., wydane zostały przez działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelnika Wydziału Departamentu Orzecznictwa L. P. C. Naczelnik, jako pracownik organu, podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne było zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu administracji, który wydał decyzję rozpatrując sprawę w pierwszej instancji. Powyższe stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania, stanowiącą samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy, że tożsame stanowisko zajęły m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z 14.03.2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1356/12, WSA w Olsztynie w wyroku z 23.10.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 344/12, WSA w Białymstoku z 24.05.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 180/12. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe zapatrywania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy też wyjaśnić, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest taką wadą procesową, której stwierdzenie czyni przedwczesnym kontrolę decyzji pod względem materialnoprawnym. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.