II SA/Bd 329/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [..] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2023r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], w miejscowości R.-P., gmina A. K., wobec inwestora M. R. (dalej: "Skarżący"). W uzasadnieniu podano m. in., że zgłoszenie budowy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. K. z dnia [...] lutego 2019r. – a mianowicie: § 5 ust. 2 lit c ustalający dla terenów obejmujących działkę inwestycyjną strefę ochrony pośredniej miejskiego ujęcia wody "[...]" oraz § 4 ust. 4 pkt 4 przewidujący obowiązek przestrzegania w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych. Organ nadto wskazał na § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie ustanowienia strefy ochrony ujęcia miejskiego wód podziemnych w A. K. (zakaz lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych, komunalnych oraz przemysłowych). Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, zaskarżając ją w całości i domagając się uwzględnienia zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a nadto z art. 7, art. 8 i 87 Konstytucji RP w zakresie hierarchiczności źródeł prawa. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2024 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia nr 6/2015 i w tym zakresie Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Wojewoda podkreślił nadto brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b, które obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu w sytuacji ustalenia niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa – w tym z przepisami prawa wodnego. Skargę na powyższą decyzję złożył M. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zakresie hierarchizacji prawa przez niepełną i wybiórczą interpretację przywoływanych aktów prawnych i pominięcie, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazu posadowienia przydomowych oczyszczalni ścieków, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.pa. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2023r.(niewniesienie sprzeciwu od zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków) oraz okoliczności braku planów inwestycyjnych odnośnie budowy kanalizacji miejskiej na najbliższe lata, 3. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenia dodatkowych wyjaśnień, 4. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię, 5. naruszenie art. 33 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, 6. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia planu, podczas gdy brak jest zapisów o przydomowej oczyszczalni ścieków w tym planie, 7. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydawaniu decyzji i niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie aktów organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Na rozprawie [...] lipca 2024r. Skarżący podtrzymał skargę i podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury wadliwe jest wprowadzanie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Z kolei art. 30 p.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w obszarze działania organu. W rozpoznawanej sprawie organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., ustaliły bowiem, że planowana inwestycja narusza: zapisy m.p.z.p. – uchwały nr VI/5619 zastąpionej uchwałą nr [...] Rady Gminy A. K. z dnia [...] grudnia 2023r. oraz przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] czerwca 2015r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2015r., poz. 2386 ze zm.). Z tym ustaleniem organów należy w pełni się zgodzić. Powołanym powyżej rozporządzeniem z [...] czerwca 2017r. ustanowiono strefę ochronną ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego w A. K., składającego się z terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej (§ 1 ust. 1 - 3). Rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469), zgodnie z którym ustanowienie strefy ochronnej następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie rozporządzenia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wniosek właściciela ujęcia wody. Na mocy zaś art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024r., poz. 1087) akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. (a zatem i rozporządzenie nr 6/2015) zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych aktów ustanawiających np. strefy ochrony ujęć wody. Wobec zatem zachowania mocy obowiązującej ww. rozporządzenia nr 6/2015r. organy administracji architektoniczno-budowlanej były zobowiązane stosować zawarte w tym akcie prawa miejscowego zakazy – w tym zakaz lokalizowania oczyszczalni ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych na terenie ochrony pośredniej (§ 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia). Organy także prawidłowo ustaliły, co nie jest w sprawie kwestionowane, że teren działki inwestycyjnej w całości położony jest w obszarze (ustanowionej ww. rozporządzeniem) strefy ochrony pośredniej ujęcia wody – co wynika także z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 2 lit. c uchwały nr [...] oraz § 6 ust. 2 lit c uchwały nr [...]). Faktem jest, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skarżący nie jest jednak pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje jemu skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 – u.s.g.). Zgodnie z jego treścią mogą zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis m.p.z.p. zostanie unieważniony. Podobnie w oparciu o art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Skarżącemu przysługuje prawo wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na naruszające jego uprawnienia i interes prawny przepisy rozporządzenia nr 6/2015. Nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g., czy też w art. 63 ustawy z 23 stycznia 2009r. Tryb ten zapewnia udział w postępowaniu organowi, który kwestionowane przepisy uchwalił. Daje mu też możliwość przedstawienia rzeczowej argumentacji, zwłaszcza w zakresie zasadności uchwalenia takich zapisów i konieczności ochrony innych dóbr, w tym wód podziemnych. W podobnym kontekście wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 1022/21 (dostępny na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono: "(...) organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (...). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 u.s.g." Przepisy prawa miejscowego zwykle ingerują w pewne uprawnienia konstytucyjne i określone w ustawach zwykłych (niekiedy wręcz wyłączając np. prawo zabudowy, czyli ingerując we własność), jednak ingerencja ta zwykle ma umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Jeśli organ uchwałodawczy działa bez podstawy prawnej, zakwestionowaniu takiej uchwały służy skarga z art. 101 u.s.g. lub art. 63 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skarżący posiada zatem uprawnienia procesowe, by ewentualnie podważyć ww. zapisy m.p.z.p. oraz rozporządzenia nr 6/2015, musi jednak wykazać odpowiednią inicjatywę. Za niezasadne Sąd uznał zatem zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także powołanych w skardze przepisów Prawa wodnego (art. 33, 78 i 83 ustawy z 20 lipca 2017r.) albowiem przepisy te określają obowiązki podmiotów odprowadzających ścieki do wód podziemnych i nie mają w sprawie żadnego zastosowania. Przedmiotem oceny organów obu instancji była bowiem ocena zgodności planowanej inwestycji (budowy przydomowej oczyszczalni ścieków) z przepisami powszechnie obowiązującymi – w tym z przepisami prawa miejscowego. Również zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II GSK 1435/19 – dostępny na stronie jw.). Skarżący nie wykazał takich okoliczności, zwłaszcza że w sprawie chodzi głównie o wykładnię poszczególnych przepisów. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć uznać należy także zarzut pominięcia przez organy okoliczności nie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zawiadomienie z [...] października 2023r.) albowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują samodzielnej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 8 §1, 10 §1, 77 §1, 80, 81a, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.