II SA/Bd 332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu korzystania z dróg wewnętrznych gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w P. w dniu [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z dróg wewnętrznych Gminy P. Zgodnie zapisem zawartym w § 11 akt wchodził w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż uchwalenie przepisów regulujących korzystanie z dróg wewnętrznych zlokalizowanych na terenie stanowiącym własność Gminy P. ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu na tych drogach. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł Wojewoda [...], który powołując się na przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] listopada 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z dróg wewnętrznych Gminy P. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podkreślił, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę nie tylko nie miała do tego konkretnej podstawy prawnej, lecz także wkroczyła w już uprzednio szczegółowo określoną materię przez ustawodawcę wskazując jednocześnie, że art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bezpośrednie upoważnienie, generalną klauzulę do wydawania aktów prawa miejscowego przez wszystkie gminy, tymczasem Rada Miejska w P. w podstawie prawnej podjętego aktu prawnego poza powołaniem się na generalną klauzulę kompetencyjną, nie przytoczyła konkretnej normy prawnej dającej podstawę do podjęcia w formie uchwały regulacji obejmujących zasady i tryb korzystania z dróg wewnętrznych. Ponadto organ nadzoru wskazał, że definicje drogi wewnętrznej i zarządcy drogi ujęte w § 2 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z definicjami wynikającymi z powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, bowiem zostały zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta wskazuje, jakie drogi mają charakter dróg wewnętrznych i kto nimi zarządza i robi to w sposób bezwzględnie obowiązujący. Podobnie w § 7 do § 9 Rada Miejska określiła przepisy porządkowe, które również zostały już uregulowane przez ustawodawcę w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Organ nadzoru zarzucił również, że w § 3 do § 6 Rada Miejska określiła oznakowanie dróg wewnętrznych, które w jego mniemaniu zostały już określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Przepis § 1 niniejszego rozporządzenia wskazuje, iż określa ono znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, przy czym nie uzależnia swego zastosowania od kategorii drogi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi kwestionując stanowisko organu nadzoru wskazując, że na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Gmina P. miała prawo wprowadzić zasady korzystania z dróg wewnętrznych stanowiących jej własność. W odniesieniu do definicji drogi wewnętrznej, organ podkreślił, że jest ona sformułowana w ustawie o drogach publicznych i jako taka odnosi się tylko do dróg publicznych, a takimi nie są drogi wewnętrzne. Zatem posługiwanie się pojęciami tej ustawy byłoby niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione podważyły legalność kontrolowanej uchwały, to jest jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie opisanym w sentencji podjętego wyroku. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) w przedmiocie określenia zasady i trybu korzystania z dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina P. W pierwszej kolejności należy w rozpoznawanej sprawie określić rodzaj zaskarżonego aktu, jako aktu prawa miejscowego. W tym celu warto przypomnieć, cytując za stanowiskiem doktryny, że: "Na podstawie art. 40 można wyodrębnić: 1) gminne (komunalne) wykonawcze akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie licznych i rozproszonych ustaw szczególnych o charakterze materialnoprawnym, 2) gminne (komunalne) strukturalno - organizacyjne akty prawa miejscowego, wydawane bezpośrednio na podstawie ustawy ustrojowej, czyli ustawy o samorządzie gminnym oraz, 3) gminne (komunalne) porządkowe akty prawa miejscowego (patrz Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 283-284). W rozpoznawanej sprawie należy również odpowiedzieć na pytanie, czy objęta zaskarżoną uchwałą materia powinna znaleźć regulacje właśnie w formie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Mają one zasięg ograniczony do danego terenu, ale określają one adresata na danym terenie w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to normy w niej zawarte będą wiązać każdego, kto znajdzie się na drogach wewnętrznych gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można przy wydawaniu aktu prawa miejscowego działać poza przepisem art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (w rozpoznawanej sprawie o samorządzie gminnym). Oznacza to, że do wydania zaskarżonej uchwały Rada Miejska, z uwagi na przedmiot sprawy powinna mieć umocowanie wynikające z ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym, albo z ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do przepisów ustrojowych Sąd zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż Rada Miejska nie przytoczyła konkretnej normy prawnej dającej podstawę do podjęcia w formie uchwały regulacji obejmujących zasady i tryb korzystania z dróg wewnętrznych. Nie ulega wątpliwości, że gmina w związku z uprawnieniami właścicielskimi ma prawo stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a więc również w powyższym znaczeniu w zakresie dróg wewnętrznych. Nie może jednak realizując te uprawnienia działać bez podstawy prawnej, a tak uczyniła wydając zaskarżoną uchwałę. Art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bezpośrednie upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez organy gminy (stanowiący i wykonawczy), ale o zakresie tego generalnego upoważnienia przesądzają sformułowania konkretnych przepisów ustawowych. Legalna definicja drogi wewnętrznej zawarta została w art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115) i stanowi, że: "Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi". Oznacza to, że przepisy systemowe ogólnie obowiązujące nie zawierały luki prawnej w tym zakresie, a zatem nie było podstawy do wprowadzania lub uściślania definicji "drogi wewnętrznej" w formie aktu miejscowego. Tym bardziej, że użyty w przepisie termin "w szczególności" nie oznacza katalogu zamkniętego przytoczonych przykładów. Wprowadzając zatem w § 2 do uchwały definicję drogi wewnętrznej, Rada Miejska jeszcze raz zdefiniowała to co było w ustawie, czym dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Ustawa o drogach publicznych, jak również żaden inny akt stanowiący źródło prawa nie zawiera upoważnienia dla organów samorządu gminnego do wprowadzenia znaków w celu oznakowania dróg wewnętrznych. Oznacza to, że kolejny przepis zaskarżonej uchwały zawarty w § 3 również rażąco narusza prawo z uwagi na to, że organ w tym zakresie zadziałał bez podstawy prawnej, a dodatkowo powielił rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Powyższe rozporządzenie określa znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Natomiast ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997r., Nr 98, poz.602 ze zm.) obowiązująca w dacie wydawania zaskarżonej uchwały w art. 1 zawiera dyrektywy jej stosowania. Ustawa reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Powyższe oznacza, że znaki drogowe zawarte w powyższym rozporządzeniu mogą być umieszczane zarówno na drogach publicznych oraz poza drogami publicznymi (np. na drogach wewnętrznych), jeżeli po tych drogach odbywa się ruch i może potencjalnie stworzyć zagrożenie dla uczestników tego ruchu. W świetle powyższego stanu prawnego podjęte w uchwale § 5-9 również rażąco naruszają przepisy prawa. Nadto obowiązki nałożone na zarządcę drogi lub właściciela w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dają upoważnienia do określania zasad i trybu korzystania z dróg wewnętrznych. Przepis ten stanowi mianowicie, że: "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu". Powyższe brzmienie przepisu zezwala, zatem nie na wprowadzenie znaków drogowych, lecz na oznakowanie dróg znakami powszechnie obowiązującymi. Przy czym organ samorządu gminnego, oznakowując drogę znakami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie znaków i sygnałów drogowych zakazu, nakazu i.t.d. przyczynia się do ochrony drogi, zarządza nią w tym zakresie i dba o bezpieczeństwo ruchu drogowego po drodze wewnętrznej, a nieprzestrzeganie zasad ruchu drogowego po wszystkich drogach egzekwowane jest przez powołane ustawowo do tego organy. Uprawnienia do egzekwowania zasad ruchu drogowego posiada na pewno Policja. W Dziale V ustawy o ruchu drogowym, w zakresie kontroli ruchu drogowego stosowne uprawnienia w tym zakresie otrzymała Policja. Zgodnie bowiem z art.129 ust. 1 tej ustawy czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. W podjętej uchwale nie było przeszkód, aby wskazać kto jest faktycznym zarządcą dróg wewnętrznych oraz gdzie należało umieścić znaki na tych drogach. W zaskarżonym akcie można było wskazać również konkretnych adresatów, których nie dotyczyłyby na przykład znaki (stawiając znak zakaz wjazdu, można było ująć w uchwale kogo ten zakaz nie będzie dotyczył, czy też godziny obowiązywania zakazu lub inne ograniczenia w razie potrzeby). Tego typu kwestie mieszczą się w zakresie zarządu drogą i mają umocowanie w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała natomiast powinna być podjęta jako akt wykonawczy do ustawy o drogach publicznych z podstawą prawną wynikającą z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na to czy drogi wewnętrzne są drogami wewnętrznymi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych może wskazywać również wykładnia językowa, zgodnie z którą, jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu, chyba że z interpretowanego przepisu z oczywistością wynika, że trzeba użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego (J.Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, PWN 1988, s.133). Skoro zatem w ustawie o drogach publicznych zdefiniowano pojęcie "drogi wewnętrznej", a ustawa o samorządzie gminnym nie posługuje się tym terminem bez wyjaśniania jego znaczenia, to drogą wewnętrzną jest droga, o której mowa w art. 8 ust. 1. Drogi w miastach i wsiach niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust.1 odnosi się do sytuacji, gdy podstawą prawną uchwały rady gminy są przepisy prawa inne niż ustawa o samorządzie gminnym. Z kolei przepis art.8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zwrot "w szczególności" wskazuje, że ustawowe wyliczenie ma charakter przykładowy, nie jest wyczerpujące. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymywanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Ze wskazanej regulacji wynika, że również gminy mają obowiązki (ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a szerzej bezpieczeństwo i porządek publiczny) związane z istnieniem dróg wewnętrznych i ich połączeniami z drogami publicznymi, zwłaszcza gdy się zważy, że wynikający z przepisów wielu ustaw wymóg dostępu do drogi publicznej kształtuje sposób korzystania z prawa własności nieruchomości. W myśl art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do kompetencji zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie drogi. Zarządca terenu (lub właściciel) nie ma kompetencji władczych. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 714/07: "1. Działanie organu jednostki samorządu terytorialnego będącej zarządcą albo właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, polegające na umieszczeniu na tej drodze znaku wewnętrznego, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej. 2. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny" - [...]." Istnieją zatem przepisy upoważniające zarządcę terenu (właściciela) do wprowadzenia oznaczeń. Oznakowanie ulicy wewnętrznej, ogólnie, powszechnie dostępnej, jest sprawą stosunków z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką ta droga spełnia w obrocie publicznoprawnym. Z uwagi na powyższe uchybienia oraz rażące naruszenie prawa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały na postawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak sentencji wyroku.